我国政策性金融机构产生的基础
对我国政策性金融的功能评价
政策性功能和区域经济梯度整合功能
（二）诱导性功能和补充性功能
我国政策性金融机构目前存在的问题
1、内部经营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重。
2、资产负债关系失衡，资金来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高。
3、外部经营环境来看，政策性银行的经营缺乏法律保障。
我国政策性金融机构的改革与发展
确定位政策性金融，完善其内部经营机制。
2、拓宽筹资渠道，优化负债结构
3．加快组建新政策性金融机构。
4、制定政策性金融法律。
内 容 摘 要
中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行是我国的三大政策性银行。三家政策性银行自1994年成立以来，在促进经济协调运行、弥补市场经济缺陷、调整生产力结构、优化资源配置等方面发挥了非常重要的作用。在新的历史条件下，怎样对政策性银行进行改革，完善其运行机制，以便更有效地发挥其作用，对有些问题还需要认真研究，妥善解决。
对政策性金融机构若干问题之研究
中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行是我国的三大政策性银行。三家政策性银行自1994年成立以来，在促进经济协调运行、弥补市场经济缺陷、调整生产力结构、优化资源配置等方面发挥了非常重要的作用。在新的历史条件下，怎样对政策性银行进行改革，完善其运行机制，以便更有效地发挥其作用，对有些问题还需要认真研究，妥善解决。
我国政策性金融机构产生的基础
所谓政策性金融，就是在国家政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家规定的业务范围、经营对象，以优惠的存款利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切带有政策性意向的贷款、存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。
政策性金融在当今世界各国的普遍存在其深刻的经济学理论基础。新古典经济学认为，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，既所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途经之一的金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源的经济有效性和社会合理性的有机统一。因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧合而不是简单加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。
我国政策性金融的功能评价
我国政策性银行成立几年来，在国务院的正确领导下，按照国家宏观经济政策和产业结构及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。例如中国农业发展银行自1994年开始运行到现在已经十年多了，虽然成立时间不长，而贷款的余额直线上升，有力地支持了我国农村经济体制和粮棉油流通体制改革与发展。有效的解决了长期困扰粮食企业的“老大难”问题，确保了我国的粮食安全。
政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在法律上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为经营目标、经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业性银行的多种功能。
（一）政策性功能和区域经济梯度整合功能
主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要政府直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性区域经济梯度整合的功能
政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度，这种逐利是合理或有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会带来产业结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观调控的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。
（二）诱导性功能和补充性功能
指政策性金融机构的资金投放，导致间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导性功能，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以少的资金推动更多的资金投入需要扶植的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶植意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20%—30%，并且大部分行业对政策性金融资金的依存度随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的诱导机制。
政策性金融机构主要承担商业性金融机构无力承担的长期资金信贷业务，主要是补充完整商业性金融机构的功能。这表现在两个方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及收益的基础设施投资；另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资。
我国政策性金融机构目前存在的问题
我国的政策性银行自成立到现在，较好地完成了原定目标，政策性银行的贷款余额占全国金融机构贷款额的比例稳定在10%以上，达万亿元。这对我国国有专业银行转制、提高资金使用效益、调节地区间经济发展不平衡、促进产业结构优化、乃至适应“西部大开发”战略和加入WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立时间短、经验不足，在自身管理和外部经营方面都存在许多问题，影响其功能的有效发挥。
1、内部经营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重。
政策性银行一方面强调资金的来源与运用都是有偿的，需要实现自我循环；另一方面，还要体现政策性功能，其贷款投向必须符合国家产业政策要求，扶植那些商业性金融不愿贷款、经济效益差而社会效益好，贷款回收期长的项目。这种天然的矛盾性导致政策性银行不得不倾向于政策性贷款一边，忽视了赢利性。加之与政府及其部门的关系不规范，缺乏经营经验，对放出的款项监管力度不够，而且因为有财政的支持，责权利不明确，贷款随意性较大，对款项回收的力度不强这些都不可避免的造成政策性银行信贷资产质量的低下、潜在的金融风险日趋严重的现实
资产负债关系失衡，资金来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高。
在中央财政力有限，资本金迟迟不能到位的情况下，政策性银行主要是通过向中央银行融资和发行金融债券来满足其资金需求。有关数字表明，我国三家政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行）主要的单一融资渠道筹资占其全部资金来源的80%以上，并有逐步扩大的趋势，这加大了对中央银行基础货币的倒逼机制，影响货币政策的独立性、有效性；金融债券的大规模发行不单增加了筹资成本，而且严重制约了资金的长期使用，最终不得不陷入发新债还旧债的境地。
外部经营环境来看，政策性银行的经营缺乏法律保障。
由于政策性银行业务活动的特殊性，许多国家都通过立法的形式对政策性银行的资金来源渠道、资金运用方式和社会各方面的关系做出明确规定，而我国至今连一般性的政策性银行法规都没有，使得政策性银行的经营活动缺乏法律依据。无论是内部经营管理，还是外部关系的协调，都处于一种进退两难的状态。随意干预、变更政策性银行经营活动的事情时有发生，政策性银行自身的“寻租”、逐利等异化行为也屡见不鲜。
四、我国政策性金融机构的改革与发展
1、明确定位政策性金融，完善其内部经营机制。
政策性金融既具有财政的特性，又具有金融的特征。其财政性表现为，财政必须为其提供资金或是为其寻求资金创造条件，政府必须在其中起主导作用，政策性银行必须按国家的产业政策从事业务活动，不以赢利为目的；其金融性表现为，资金来源中负债较多，资金运用是有偿的，须还本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性银行当作第二财政，随意扩大业务范围，不计成本，不求效益，又不能允许其经营商业性业务，与商业性金融机构争市场、争业务。只有从理论上明确政策性金融的实质，才能在实践中把握政策性金融与商业性金融和财政投资的界限，避免相互串位，为政策性金融的运行机制造就一个良好的理论基础。
2、拓宽筹资渠道，优化负债结构
财政部门要量力而行，根据每年实际拨付给政策性银行的资本金或补贴退税额来确定政府对政策性银行的核定任务数，给政策性银行一定的自主权，增加其筹资渠道。如借鉴日本经验，开发邮政储蓄存款、基金融资渠道，加大向国外筹集政府优惠贷款力度，研究面向社会公众发债的可行性。提高政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。由于财政拨付资本金数额巨大、稳定、且无偿付红利或股息的后顾之忧，因此，要建立财政拨付资本金的固定化、和法机制，这是最主要的低成本资金来源。
3．加快组建新政策性金融机构。
目前我国一些急需政策性金融介入的领域和部门尚没有专门的政策性金融机构，如中小企业金融机构，环境银行，政策性保险公司，政策性住宅金融机构，科技开发银行等等。对于这些极具开发价值、风险较大、期限较长、经济发展必需的项目，政策性金融应积极承担起政策性义务，在这些领域内建立政策性银行，完善政策性金融体系。
制定政策性金融法律。
市场经济是法制经济，政策性银行作为社会主义市场经济的产物和特殊的市场主体，必须将其全部经营活动纳入法制化轨道。在规范政策性银行经营行为的同时，明确界定其与政府、央行、商行、企业等各方面的关系，摆脱外部主体超越法规的干预，维护自身的合法权益，保障资产的安全。有关法规应包括两各层次；一是国家制定的政策性金融机构法，如《中国进出口银行法》、《国家开发银行法》等等。二是各类政策性金融机构或主管部门制定的内部规章制度。这类法规是国家专门法的补充和具体化，如贷款项目评估办法、贷款审批收放程序、贷款风险防范和管理办法、委托代理机构资格和职责规定等等。
参 考 文 献
参考书目：《货币银行学》、《农业发展与金融》《银行法》和金融论坛网站有关文章
