一、银行内控制度的不足表现
二、问题产生的原因
三、执行内控制度的措施
内容摘要
当前，我国银行业连续发生一些违法违规案件，究其原因，主要是银行内部控制制度本身的不完善以及部门控制制度之间的监督相互脱节，基层网点制度落实不到位，上级监督部门监督不到位。本文通过对银行内控制度管理的现状及其根源的分析，找出银行内控制度管理的难点和重点，提出加强银行内控制度执行的措施。
银行内控制度执行不力的原因探析
当前，我国银行业连续发生一些违法违规案件，这些案件的发生不仅给国家财产造成巨大损失，也严重损害了银行的信誉和社会形象。究其原因，主要是银行内部控制制度本身的不完善以及部门控制制度之间的监督相互脱节所致。为此，各银行部门提出坚持“以人为本，内控优先”的指导思想，通过加强内控管理，使银行的管理水平达到系统化、规律化、科学化的管理目标。
一、银行内控制度的不足表现
我国央行在《加强金融机构内部控制指导原则》中为内部控制作出的定义是：内部控制是金融机构的一种自律行为，是金融机构为防范风险，完成各项既定工作目标，对内部各职能部门及其工作人员的业务活动进行风险控制、制度管理、相互制约和内部稽核等方法、措施和程序的总称。它是保障银行稳健经营、防范风险的基石，是实行风险控制下银行价值最大化经营目标的保证。目前，在银行内控管理体系中，由于受主、客观因素的影响，银行内控机制运行中尚存在着一些薄弱环节：银行内控制度的建设与银行业务发展不相适应，金融新业务、新知识、新技术层出不穷，银行内控制度明显地存在滞后的现象，缺乏前瞻性和强制性；银行内控制度执行与规章要求不相匹配，或者对制度执行情况缺乏有效监督，对不执行制度规定者查处不力，风险管理和内部控制薄弱，对执行内控制度的重要性认识不足，造成差错事故时有发生；职能部门检查与管理现状不同步，检查各自为政分头管理、手段单一、监控乏力，内控管理效率低下。具体表现在：一是银行内控观念不强。思想麻痹大意，放松了对银行内控的要求；二是风险意识淡薄。银行部分员工对业务经营中的异常现象敏感性不够，责任心不强，不能及时发现或发现后却不能及时报告，错过了堵截各种漏洞和纠正违法违规违纪行为的最佳时机；银行部分员工自我保护意识较差，对违规导致的严重后果认识不足，以信任代替制度，以友情融化规章，对违规行为不抵制，不报告，出现了“人情大于规章”、“领导大于制度”的思维定式，纵容了各种违法违规行为的发生；三是制度执行不力。平时不注意加强学习，对银行有关制度和操作规程不熟悉，有章不循，违规操作，规章制度落实不到位；一些银行网点负责人职责履行不到位，甚至置各项规章制度于不顾，我行我素；四是检查监督不严。有的业务部门对自身领域存在的能力风险和道德风险认识不足，控制不力，监督检查只注重形式不注重实质，自律监管的职责履行不到位。应发现的问题没有发现，或对检查中发现的问题避重就轻，大事化小，小事化了，致使一些违规违章操作的现象长期存在。
我国银行经过十多年的商业化建设，已初步建立起一套具有一定科学性和严密性的内控制度，初步形成了部门交叉、岗位制约、授权分责的内控机制，对有效防范信用风险、市场风险和操作风险起到了明显的促进作用。各银行都比效重视内部控制，普遍强化了内控管理在银行经营管理中的基础性地位，能够按人民银行、银监会制定的一系列有关内部控制的文件、规章的要求，结合本行的实际，在内部控制的组织体系、方法制度、监督评价等机制的建设上有所作为。如在会计业务操作过程中严格实行不相容业务相分离，能够针对银行内部风险状况开展一系列内部控制检查、评价活动等等。可以说各银行内部都陆续建立起一套与自己业务紧密相关的操作、控制制度，内控管理文化建设已见雏形，为银行的稳健经营起到了明显促进作用。
但在我国银行业内控制度建设中仍然存在不少的问题。现结合本人工作实际，谈一谈银行内控制度执行的难点及加强内控制度执行的措施。
二、问题产生的原因
（一）、监管防线薄弱
1、从银行内控制度管理的“三道防线”的人员配备看。由于近年商业银行的改革，机构撤并、减员分流以及部分正职领导因年龄原因退居“二线”，导致“二、三道防线”的监督和再监督人员，许多在文化程度、工作年限、职称等方面不符合农业银行总行规定条件，个别人员甚至无从事财会工作经验，对“中国农业银行综合应用系统”（简称“ABIS”系统）业务一无所知，根本无法胜任监管工作。
2、从所从事工作看。按照农业银行总行《财会工作监管制度》的要求，县支行每5-7个营业机构配备一名专职的财会监管员，但在实际执行中大多数支行的财会监管员都是兼职的。
3、从开展自律监管情况看，大多数监督管理人员没有按要求去履行且监管手段落后。按农总行制订的《财会工作监管制度》和《业务部门自律监管工作指导原则》要求，作为营业网点的坐班主任必须认真核对当日柜员发生的每一笔业务，做好“三核对”后方能签退，作为财会监管员每季度必须要有三分之二时间到基层网点进行检查督导业务的开展，业务部门经理及分管业务领导每季或半年对辖内网点进行自律监督管理。但在工作中，部分坐班主任没有认真履行岗位职责，日终认为帐平、款对就签退溜之大吉，根本没有认真核对当天发生每笔业务的真实、合法性；而作为支行的监管员，由于其兼职工作，每天要应付大量的报表统计、业务测评、考核分配等工作，不要说每季有三分之二下基层，就连每季度一次检查也是“任务式”和“走马观花式”的一日半天时间检查，至于分管领导，由于忙于处理文件、参加各种会议以及处理行政事务，本来就很少时间到基层，一到基层开展工作时又往往“不务正业”，重点不是放在检查制度执行方面，而多是了解网点的业务经营和行所容貌整治上，对检查了解的情况仅凭其他检查人员提供的检查结果。所有这些，都给银行内部管理工作留下巨大的隐患。
（二）制度执行软化
1、计算机操作方面。一是密码管理不是很严密，柜员签到或授权输入密码不实行回避以及现行的监控录像调阅手续不规范，柜员、主管在操作录入密码有可能从中泄密；二是主管授权流于形式，缺乏制约监督。业务授权管理是“ABIS”系统控制管理的主要手段，由于“ABIS”系统实行的是柜员单人操作，完全脱离以往“集中系统”时的复核制，为了防范业务风险，“ABIS”系统对所发生的业务中需要授权的业务交易在起点上作了设置，该交易的业务授权相对较多。当工作中业务量大且需要授权的业务较多时，一些网点主管忙于应付授权而无暇顾及认真审核凭证的内容及其合法性，主管授权流于形式；三是系统缺陷，导致没有经过主管授权审批或逆程序办理抹帐和错帐冲正业务情况。按照“ABIS”系统的规定，凭证抹帐、补打、冲帐等业务必须经坐班主任审核方能进行，但系统没有对补打、抹帐进行设定，部分营业机构的三级主管也可以进行授权，对发生在单折子系统的活期储蓄错误业务，普通柜员也可以通过中间业务子系统进行冲正而无需经坐班主任审核。
2、对帐制度落实方面。一是没有坚持记帐与对帐分离的岗位制约和对帐回单换人复核原则，发出的对帐单没有在规定时间内收回；二是没有按规定对贷款帐户、开户在内核子系统的单位结算帐户、单位定期存款、通知存款等与客户进行对帐；三是银企对帐单收回率低。
3、单位银行结算帐户开销户管理方面。一是开户手续不合规，开户资料不全或没有严格执行新帐户开立3日后方可办理付款业务的规定；二是违规开立银行结算帐户，同一网点存在为同一存款款人同时开立基本帐户和一般存款帐户，开立一个以上基本帐户或一般存款帐户，使用同一证明文件为存款人开立一个以上专用存款帐户等情况；三是违规为一般存款帐户办理现金支取业务；四是超期限使用临时存款帐户办理现金收付业务或注册验资户资金汇缴人与出资人名称不一致，验资期间办理对外支付业务。
4、公司类大额存款业务管理方面。一是单位结算帐户转入个人帐户单笔超过5万元没有提供合规有效的证明；二是大额资金支付和可疑支付交易没有按月向人民银行报备反映；三是大额现金支付交易没有经有权人审批，没有登记大额现金支付台帐并报备人民银行备案。
5、票据业务管理方面。一是办理支票业务不按规定折角核对预留印鉴，或只折角不核对印鉴； 二是支票背书记载不完整，未详细注明证件名称、发证机关等相关要素；三是支付款项未有单位预留印鉴，或没有认真审核凭证，受理远期、超期提示付款期限的支票业务。
6、安全保卫管理方面。农总行多次重申，凡是上门收款业务的单位，必须全部实行双人武装押运，严格按运钞规定操作，同时要与服务单位签订符合法律规定的协议，明确界定双方的权利和义务。对于不具备条件的上门收款业务，不管是有偿服务还是无偿服务均一律停止。但在实际工作中，仍存在不符合规定上门收款的现象，如上门收交警罚没款、公路收费、电力收费、每期的学生学费。
（三）内控理念落后
1、对内控管理重要性认识不足，责任意识差。部分领导干部存在重业务、轻政治，重拓展、轻管理，重经营、轻监督的思想，把管理当作软任务，时紧时松。有的口头上重视，却缺乏实际措施，对一些违规行为视而不见，见而不究，对一些重要的违规问题只作一个通报批评或罚款处理罢了。个别员工对违规现象也采取明哲保身、事不关己的态度，特别是近年人员精简实行“双选”的影响，大家都做“老好人”，免得得罪别人导致人际关系不好而不给自己投票。在这种思想影响下，再多再严的制度只等于一纸空文。
2、管理员工不到位。银行作为一经营货币的特殊企业，面对金钱的诱惑，在五光十色的市场经济大潮中，个别员工道德操守出问题，人生观、价值观、迷失了方向，内外勾结，铤而走险，诈骗、盗窃银行和客户资金。按常规，银行内部员工在作案之前总会有一些诸如经商、炒股、赌博或经常无事在柜台加班等异常现象，但由于管理者对员工思想动态掌握不够，八小时内外管理脱节，加之举报制度不健全，使本来可以超前防范的操作风险不能及时发现和制止。
3、经营理念偏差，缺乏正确的业绩观。我国商业银行在“一级法人，分级经营”体制下，资源配置政策，人事任免、考核奖惩都集中在上级行，基层行的经营行为一切都围绕这一指挥棒。因而，一些行领导为了完成上级下达的各项经营任务，不想通过劳动而利用手中的权力逼迫下属违规违法操作，或人为虚增存款；或盲目扩大信贷规模，以未来的风险损失来支撑近期的经营利润；或于制度不顾，一味迁就客户，甚至银企合谋，欺骗一级行，造成制度控制完成流于形式。
4、学习制度弱化。当今世界，金融行业竞争不断激烈，新业务、新知识、新技术层出不穷，必须要求每一位员工熟练掌握，以确保业务的开展。但在实际工作中，大多数行没有正确处理好业务发展与员工学习教育之间的关系。虽然各行在每年初都制订了员工教育学习培训计划，但实际并非如此。据笔者调查，多数行没有按计划组织员工培训学习，对新业务的学习只凭文件形式转发，由员工自我学习理解执行；大部分网点也没有执行每周学习制度，有的网点甚至好几个月没有组织员工学习，只凭在学习登记簿将文件抄写后要求员工签名便算组织学习了。这种对业务不精通、不熟悉，往往给工作的开展带来极大的隐患。
三、执行内控制度的措施
1、转变观念，提高认识。领导要重视内控建设，应始终坚持以业务为中心，以内控为保证，一手抓业务开拓，一手抓内控监督。只有从思想上重视，内控工作岗位的人员设置、制度建设等方面的问题才会得到解决，才能促使由决策层、执行层和监督层共同构建的内控管理体系充分发挥相互作用。
2、建立有效的内部控制制度，规范员工操作行为。俗话说“没有规矩不成方圆”，制度是做好工作的基本保障。要建立有效的内控制度，需要从以下几方面着手：一是在人选、用人和管人上要坚持内控优化的原则，用制度管人，不能把不出问题、不出风险的希望过多地寄托在人的思想觉悟上，要在完善制度的同时，更加重视制度的执行和监督落实；建立关键岗位定期和不定期的人员轮换和强制休假制度，防止长期在一个岗位工作所产生的道德风险；要严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时内外的行为，建立相应的行为失范监督制度，对行为失范的员工要及时进行教育，情节严重的要严肃处理。二是建立实施权利约束机制。商业银行各项业务实施，应遵循相互牵制原则。即一项完整的经济业务活动，必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节方能完成，杜绝任何个人包办业务处理的全部环节。在横向关系上，至少由彼此独立的两个部门或人员办理，以使该部门或人员的工作受另一个部门或人员的监督。通过权力相互约束机制，有效避免风险的发生。三是做内控档案管理制度建设，建立责任档案备查制度。要求商业银行把内部控制的各个互不干涉和措施形成文字材料，有章可查。对每个岗位的工作内容、职责、上下关系和岗位任职条件、业务操作流程进行明确规定，让相关人员了解，使每个人都知道本人在处理业务时所处在的位置，前后作业环节，所应承担责任等，增强内控制度的可操作性，为明确责任建立备查档案。四是创新监督手段，加大处罚力度。内控检查职能部门应转变监督观念，利用现有的电视监控设备和网络设备，积极探索强化内控管理的新办法和新措施，变被动为主动，强化事前监督，不仅需要检查各项业务的操作是否合规，更重要的是防患于未然，将稽核的关口前移，从查弊到防范的转移，对业务中有苗头性、倾向性的问题及时作出分析、判断，并提出切实可行的整改措施和建议。对检查中发现的严重违规问题要根据农总行制订的审计处罚办法和员工违规处罚办法进行严肃处理，决不姑息，以维护内控规章制度的权威。
3、加强内控队伍建设，建立健全内控监督机构。商业银行要建立内控建设领导小组及相应的内控组织机构，统一领导，保证组织机构的独立性和权威性。要选拨一些熟悉业务、有责任心、作风正派的骨干力量组成组织机构，专职负责内控工作，从根本上解决人员少、素质低、责任心差的问题。
4、积极开展内控制度综合评价。内控制度建设、执行情况是一个持续改正的过程，在这个过程中，银行内控制度评价发挥着重要的作用。通过内控制度建设、执行情况作出适宜和有效性的评价，同时找出内控制度的不足和疏漏，研究对策措施，促进银行内控制度建设不断得到改进。。
5、群策群力，大兴举报制度。一是把员工“联防互保”的责、权、利落到实处；二是建立和完善员工举报制度 ，依靠和发动一线员工，鼓励检举违法违规问题，坚决遏制各类案件特别是大案要案的高发势头。对举报查实的案件，举报人属于来自基层的员工（包括合同工、临时工）的，要予以重奖；对坚持制度、勇于斗争而制止案件发生的，要有特别的激励机制和规定。
2006年7月13日初稿
参考文献
1、《农村金融研究》2006年第4期
2、《广西金融研究》2006年第5期
3、《金融会计》2006年第5期
4、《广西农村金融研究》（2006年第2期）
5、《中国银监会关于加大防范操作风险工作力度的通知》（2005年3月28日）
