一、现行银行结算账户管理模式 二、存在的问题 (一)账户行政许可事项的必要性也值得商榷。 (二)现行账户管理框架的市场适应能力弱。 (三)账户管理规定的法律层次低，相关制度不完善、不匹配。 (四)账户管理监测系统建设滞后．影响了账户管理的效率。 三、对策与建议 (一)取消银行结算账户核准制．全面实行备案制。 (二)更新账户管理的理念．提高账户管理模式的市场适应能力。 (三)提升账户管理办法的法律层次，并保持相关规定的协调性、一致性。 (四)加快账户管理系统建设
内 容 摘 要
在我国，人民币银行结算账户管理作为中央银行维护经济金融秩序，适应社会主义市场经济发展需要的一种重要手段，在银行会计工作中具有重要的地位。但目前《人民币银行结算账户管理办法》 和人民币银行结算账户管理系统还不尽完善，给账户监管和实际操作带来了一定的困难。本文试图通过对结算账户管理存在的问题进行分析，探寻改进的思路。
我国银行结算体制的问题与对策
一、现行银行结算账户管理模式
根据国务院授权．人民银行是银行结算账户管理的职能部门．账户管理的主要法理基础是2003年9月1日起施行的《人民币银行结算账户管理办法》，账户管理、现金管理有关文件以及与此相关的金融机构反洗钱有关规定 据此人民币银行结算账户分为核准类账户和非核准类账户。即基本存款账户、预算单位的专项存款账户和l临时存款账户由人民银行核准．属人民银行行政许可事项，其中预算单位开户需事先经财政部门财政部；一般存款账户和非预算单位专用存款账户实行备案制．开户后由开户银行向人民银行账户管理系统中报备 金融机构对银行结算账户的开立负责真实性、完整性、合规性的调查和审查．对账户的合规使用情况特别是大额现金收付进行监督．发现大额和可疑支付交易负责向人民银行报告并协助调查。
20余年来，我国商业银行体制遵循“一元化——多元化——专业化——企业化——商业化——现代化”的渐进改革路径，获得了迅速的发展，如形成了以四大国有商业银行为主体，12家股份制商业银行，1000家地方性商业银行，100家外资银行分支机构为补充的商业银行机构体系；金融工具种类增多，金融资产数量增加了26倍，商业银行初步具有收益——成本和风险的激励机制和约束机制。但这种金融发展只是金融流量和存量规模的增加，是在原有的金融结构和金融制度框架下简单的数量扩张，并没有实现金融结构的优化和金融功能的细化。
主要表现在：（1）国有商业银行产权结构不明晰，法人治理结构不完善，难以摆脱政府部门的干预，无法形成真正的借贷关系或金融交易关系，导致大量不良资产的产生，资本充足率明显低于世界大银行的11．52%的平均资本充足率，制约着风险防御能力和资产扩张能力。（2）没有按照商业银行的性质具有的功能确立经营机制，使经营目标异化，以存款最大化代替利润最大化，缺乏成本和风险内在约束。（3）业务经营领域狭窄，经营方式粗放，业务结构单一，受分业经营的法规、政策的限制，缺乏开拓新业务的内在动力、整体方略、市场调研、市场定位，致使资源优势的整合能力难有各自的经营特色，没有形成竞争优势。此外，我国国有商业银行采取一级法人制，层层委托代理，缺乏有效的激励和监督机制。
二、存在的问题
(一)账户行政许可事项的必要性也值得商榷。
一方面，根据《行政许可法》第十三条规定，“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(2)市场竞争机制能够有效调节的；(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的：(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”而事实上．人民银行可以通过完备的账户管理监测系统和严格的监督机制、加大查处力度．再加上行业自律和市场竞争调节来解决账户开立和使用的合规性问题。账户行政许可不是十分必要。而且《行政许可法》第二十条规定．“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价：对已设定的行政许可．认为通过本法第十三条所列方式能够解决的．应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止 行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价．并将意见报告该行政许可的设定机关。”因此．取消行政许可事项有法可依。另一方面。根据行政机关职能分工，只有财税部门有会计管理、监督职能．人民银行无单位会计管理、监督职能．不具备审查开户合法性、合理性和现场尽职调查的能力和精力．特别是单位专用存款账户以及类似某领导小组、政府类项目指挥部等临时性组织的开户许可难以把握。而《行政许可法》规定“谁许可谁负责”，人民银行实施账户核准力不从心。
(二)现行账户管理框架的市场适应能力弱。
现行的《人民币银行结算账户管理办法》的法理基础是“法无准许不可为”．《办法》采取列举法对哪些组织、哪些情况可以开户进行了规定．虽然有“其他组织”、“其他需要”开户规定的兜底条款．但需要提供的证明文明仍然很严格。这种“重监管、轻服务”的账户管理理念对市场的反应迟钝，不适应瞬息万变的市场经济．抑制了经济金融创新．与现实经济活动往往发生冲突且一时难以解决。表现在对新出现的市场主体的合法性及开户的合理性不能合理地界定，银行与市场主体之间代理资金管理、加强合作以及银行加强自身风险防范缺乏法律依据等 如没有正式登记主管部门的社区业主管理委员会无法提供政府主管部门的证明文件．又如．银行为了加强信贷风险管理．经常与借款企业协商一致．企业在贷款银行开立基本存款账户的基础上。需要另开立一个一般存款账户．以加强贷款资金专户管理、封闭运行。但现有的账户管理规则是存款人不能在已开立基本存款账户的金融营业机构再开立一般存款账户．目的有两种．一是控制多头开户．二是利于金融机构整合精简资源。实际上不仅这两种目的均无法实现。而且给银行管理带来了麻烦．影响了银企合作。一方面存款人可以在同系统银行的其他营业机构开立任意多的账户．另一方面银行不需要这种管理．而且精简资源是银行自己的事．不需要主管部门过多干预。
(三)账户管理规定的法律层次低，相关制度不完善、不匹配。
账户管理制度的核心是《人民币银行结算账户管理办法》，这只是人民银行发布的部门规章，没有上位法。不仅使人民银行难以树立账户管理的权威。而且由于没有法律对账户违规行为作出与情节相适应的处罚规定．使账户监管查处的力度大打折扣，即最高只能处以行政罚款3万元。这对当前许多仍以“存款立行”为理念的银行机构来说．3万元处罚“不痛不痒”．违规成本不高．并不能起到震慑作用。有的银行机构为了吸收存款大户．甘愿受罚．但由于现行的账户管理制度没有更为严厉的处罚和后续处理规定．违规机构往往“以罚代改”．监管者无可奈何。这是不能实现严格的账户监管意图的一个方面。另一方面是．与账户管理密切相关的现金管理依据仍是1988年出台《现金管理暂行条例》．长年未作修订，有关规定已与当前的市场经济背离．如1000元现金支付限额与日常需求不适应．现行的做法是1万元以下现金支付银行并不履行审批手续。而根据《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》的规定．2O万元以上现金支付才属于大额交易需要向人民银行报告，与《条例)tO00元的限额相差太大。可见。现金管理规定与账户管理打击偷逃税、逃废债、洗钱活动的要求以及反洗钱规定三者之间缺乏协调性．制度不相匹配。
(四)账户管理监测系统建设滞后．影响了账户管理的效率。
账户管理包括存款人开户申请真实性、合法性、资料完整性审查，账户使用情况的监督，大额和可疑资金交易的跟踪监测。是一项复杂的工作，需要建立开户证明文件登记系统、人民银行账户管理系统、银行会计核算系统、行内资金清算系统、跨行资金清算系统等相互连接的综合体系．才能起到良好的效果。但目前这些系统是相互分割、独立运行的．特别是作为核心的账户管理系统仅仅起到账户备案登记的作用．不能监测账户的实际开立和使用情况。系统的孤立造成资源浪费严重．效率低。如开户银行、人民银行核实单位组织开户证明文件的真实性有必要向政府人事部门、工商部门、质检部门、民政部门有关信息系统核对登记信息．核实自然人开户证明需要向公安部门个人身份登记系统核对登记信息 而目前只与公安公民身份登记系统实现联网核查。在金融系统内部，账户开立的时间、使用情况监督无法通过账户管理系统对银行会计核算系统、人民银行同城票据交换资金清算系统、大额支付系统、小额支付系统联)网进行实时跟踪监测。
．三、对策与建议
(一)取消银行结算账户核准制．全面实行备案制。
鉴于人民银行不完全具备真实性审查的能力．同时为了避免法律纠纷．笔者认为宜取消现行的账户核准制，全面实行备案制。开户真实性、合法性、完整性审查权、同意开户权均下放开户银行．但开户银行必须通过账户管理系统实时备案，加强账户监督。同时，在制度设计上与反洗钱相关联，实行严格的尽职调查与身份确认制度 在存款人申请开户后．开户银行必须取得完整的存款人信息．可以参照澳大利亚国家的账户管理指导准则．银行对存款人开立银行账户时提供的各种身份证明文件实行“百分检查制”．把存款人提供的身份证明文件分为主要文件(如工商执照、组织机构代码、税务登记证、国家主管部门批文等)和次要文件(如法人、代理人身份证明、法人授权书、营业地房产证或租赁证明等)，不同的证明文件分别确定不同的分值．当存款人提供的身份证明文件达到100分时．银行机构可以准予其开立和使用账户 这样不仅大大增加了不法分子伪造身份证明文件的难度．也对银行履行尽职调查起到了定量监督作用。因此。通过系统监测、严格的尽职调查、事后监管可以消除因取消核准制带来的账户管理松、乱的顾虑，达到维护公平竞争的市场经济秩序的目的。
(二)更新账户管理的理念．提高账户管理模式的市场适应能力。
由现行的以“法无准许不可为”为基础的制度设计变更为以“法无禁止即可为”为基础，对制度框架进行调整，并设计兜底条款，建立行政解释制度，通过信息反馈机制建设，及时汇集市场、国家相关政策变化情况对账户管理提出的修正要求并及时研究决策．实行政策动态调整。同时．进一步放宽账户准入条件．具有合法主体资格或有充分证据证明有必要开户的(如某领导小组、业主委员会等)，不再限制其开户数量、开户营业机构。但同时加强开户申报和后续使用监督管理．实行“宽进严管”．避免出现放松开户管理带来的弊端。一方面是实行主账户制度(可以是基本存款账户，也可以是其他类型的账户)，所有的账户必须与主账户进行关联，监管部门、存款人的债权人或其他有权人履行相应的手续后可以随时、随地查询 另一方面是不必控制支现账户的数量．但对同一主体的累计提现数量进行监控．监测其大额和可疑交易情况。这样既提高了账户管理制度适应市场的能力。又能对账户的不合法、不合理使用进行有效监控。
(三)提升账户管理办法的法律层次，并保持相关规定的协调性、一致性。
账户开立和使用是银行机构的一项核心业务。对监管部门来说又是一项综合性强、较为复杂的监管业务，账户管理对经济金融的稳定运行起到十分重要的作用，因此，有必要提升账户管理的法律层次，可以有三种选择路径。一是在《商业银行法》增加相应的条款，对监管部门的账户管理权力以及银行机构相应的法律责任作出相应的规定．二是将银行结算账户管理规章上升为条例层次，三是综合上述两种做法。通过提升法律层次．对银行机构和存款人的尽职调查和诚信要求以及法律责任的规定应更为严格．提高银行机构和存款人的违规成本．树立监管部门的权威．避免出现“以罚代改”的现象。同时．尽快修订现金管理条倒，使之与当前的市场经济相适应．与账户管理和反洗钱有关规定相协调．提高执法效率。
(四)加快账户管理系统建设．提高系统管理的前瞻性。
金融系统外，必须加强与政府有关部门的沟通、协调。尽快与工商、人事、质检等有关信息登记系统联网．实现权限范围内的实时查询、审查。在金融系统内部．必须实现账户管理系统、反洗钱资金监测系统与银行会计核算系统、行内资金清算系统、同城票据交换资金清算系统、大额支付系统、小额支付系统的联网运行．对账户开立和撤销情况、行内或跨行资金交易情况进行实时监控．对大额和可疑支付易实时进行汇总、反映．从而织就天罗地网．有效地监控违规开立和使用银行结算账户的行为．防范和遏制利用银行结算账户从事违法犯罪活动。作者：人民银行衢州市中心支行。
参 考 文 献
[1]赵蕾．人民币银行结算账户管理存在的问题和建议[J]．时代经贸，2008。
[2]常晓光．加强银行结算账户管理有关问题的思考[J]．西部金融，2008。
[3]王春江．我国银行账户管理[J]．黑龙江金融，2008。
[4]谷鸿．人民币银行结算账户管理中存在的问题及建议[J]．吉林金融研究，2009。
