目 录
一、货币政策在县域传导实施中被削弱的主要表现；
二、货币政策在县域传导实施中被削弱的成因分析；
三、基层央行有效传导实施货币政策对策与建议；
内 容 摘 要
人民银行分支机构是货币政策传导链条中的一个重要环节，对促进地方经济持续、快速、健康发展和确保辖内金融稳定具有举足轻重的作用。近年来，由于一些改革的配套措施还不尽完善，致使基层央行的货币政策传导受到某些不利因素的制约。如何化被动为主动，积极疏通货币政策传导渠道，让国家的货币政策在基层银行得到坚决的贯彻执行，是目前需要认真思考和用心解决的迫切问题。
我国基层央行传导货币政策的思考
近年来，国家通过提高银行存款准备金率，扩大贷款利率浮动区间，以及提高金融机构存贷款基准利率来收紧银行信贷，以抑制地方政府对部份行业投资过热的信贷需求。但由于县域经济特定的金融环境、货币政策传导机制的不完善以及基层央行“窗口指导”作用的弱化等因素常常会削弱货币政策的实施效果。
一、主要表现
（一）县域经济利益与国家宏观调控政策上的错位，导致货币政策在县域实施中受阻。地方政府为实现加快发展经济的愿望，普遍存在着上项目、办工业、搞开发，单纯追求经济增长速度的倾向，因而更多地考虑通过金融部门增加投入获取短期利益，并对基层央行传导实施货币政策抱以较高的期望，甚至提出不切合实际的要求。县级人行既要保持独立性，又离不开地方政府的支持，这种相对独立性使基层央行在处理关系中处于左右为难的境地。地方政府的逆向决策在一个区域内频频发生，往往会使宏观货币政策传导出现阻滞。
（二）商业银行的信贷原则与货币政策无法匹配，影响了货币政策的效果。目前，各国有商业银行推行系统内贷款限额控制，实施集权制的管理模式，导致信贷资金、管理权限和信贷投向的全面集中，贷款权限向上收缩，信贷投向朝大倾斜，基层行没有贷款审批权限。同时各商业银行普遍实行了贷款责任追究制度，权责不对称的信贷管理制度使商业银行贷款极为审慎，形成贷款萎缩现象。在德庆县，2004年工行上存资金达1.3亿元，各项存款增加1083万元，而各项贷款仅增加396万元；农行上存资金达0.94亿元，各项存款增加6308万元，各项贷款反而比去年减少380万元。
（三）在经济相对落后的县域，货币政策对刺激社会投资、居民消费作用不明显。1996年以来，国家已连续8次下调金融机构存贷款利率，1999年央行出台了《关于开展个人消费贷款的指导意见》，2000年3月又出台了存款利息开征所得税政策，这些政策的出台其目的就是引导社会投资、刺激居民消费，以拉动经济增长，但这一政策在经济相对落后的县域效应并不明显。存贷款利率的下调并没有能够刺激私营企业投资的快速增长和居民消费的升级，相反这一地区的存款仍然保持较快的增长速度，许多县级商业银行由过去的“贷差”行变成了“存差”行，资金富余外流，出现了一方面是地方企业流动资金的吃紧而另一方面是国有商业银行信贷资金外流的情况。
（四）可操作性的货币政策工具少，窗口指导作用发挥难。由于基层人民银行主动性传导货币政策的辅助工具偏少，对货币政策的传导往往局限在政策的贯彻、宣传、执行情况的反馈上，缺乏必要的激励和监督约束机制，商业银行的分支机构往往认为央行的“窗口指导”只是“软要求”，而完成上级行的指令任务才是“硬指标”，对货币政策传导缺乏足够的直接参与性和敏感性。如基层人民银行1999年出台的《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》第三条提出“要根据小企业经营的特点，及时完善授权授信制度，合理确定县级行贷款审批权限，减少贷款审批环节，提高工作效率”。但目前商业银行的县级机构在信贷上除保留个人存单质押消费贷款权外，企业贷款权普遍上收于上级分行，基层只有信贷推荐权。由于货币传导的信贷路径不畅，目前中小企业贷款难的情况依然存在。据对德庆县12家企业的调查结果表明，2004年各企业申请贷款的满足率为50.54%。在当前宏观形势下，各商业银行普遍上浮企业贷款利率，各企业贷款的利率浮动区间基本在20%－40%，平均贷款利率为7.5%。在银行贷款压缩情况下，企业通过民间借贷等方式筹集资金占比在不断上升。从对辖内12家企业的调查看，其投资资金来源中，自筹资金占比达47%。
二、成因分析
由于经济相对落后的县域金融市场不健全，货币政策在基层主要通过银行信贷渠道传递到社会居民。其主要路径是：央行分支机构→商业银行分支机构→社会经济自然人（企业或居民）。下面就上述路径在各个环节中影响货币政策传导的因素作深入分析。
（一）从基层央行层面分析
1、个别基层人民银行在认识上存在误区。主要有二个方面：一是无能为力的思想，有的行认为国家商业银行是一级法人制、城乡信用社是自主经营、自担风险的法人单位，人民银行可以引导但无权干预其经营活动，加之基层人行可运用的货币政策工具匮乏，因此，对于货币政策，金融机构执行不执行、执行情况是否到位，人行处于被动的角色，有种“难作为”的感觉；二是无关紧要的思想。有的行认为只要确保了金融稳定，不出现金融风险，就是很好地履行了职责，至于如何引导金融机构增加信贷投入，支持经济发展，如何协调解决金融机构贷款过程中遇到的困难和总量，是一项软任务，该做但好与否并不显得特别重要，地方政府不便要求，上级行也不考核，存在着“不作为”思想。其最终结果导致了基层人行没能发挥履行货币政策职能中应有的作用，弱化了货币政策的实施效果。
2、“窗口指导”的形式化、口头化是人民银行工作不够深入的表现，也反映了个别基层行对货币信贷管理工作认识不清、定位不准、把握不好的问题。人民银行县支行的工作重点是搞好调查研究和日常监测，为地方政府发展经济服务，为上级行“窗口指导”提供信息，并积极响应上级行的“窗口指导”。目前，基层央行在“窗口指导”中存在问题有：一是指导面过窄，简单地把金融机构作为指导对象。货币信贷政策是一项重要的经济政策，对投资、生产、消费等经济活动实施合理引导和有效调节，必须得到政府经济管理部门、实体经济和消费者个人等各个方面的积极响应和配合。窗口指导面过窄，中央银行工作游离于地方经济工作之外，是造成货币政策传导不畅的一个原因。二是指导的深度和针对性不够。这是由央行调查分析和协调能力以及其它因素决定的。指导的前提是调查研究，要在综合大量情况的基础上对辖区经济运行特点、行业发展优势和前景做出分析判断，指导金融机构的贷款管理。在服务地方政府完善经济管理，指导金融机构信贷投入和结构调整过程中，更加注重把各方面的情况分析透彻、交待清楚，使指导对象积极响应，由被动服从到积极响应。三是指导效果不明显。中央银行对金融机构既然是业务上的指导关系，这样的关系决定了金融部门没有必要完全服从央行的指导意见，有利则听、不利则不听，表面听、实际不听；监管职能分离降低了人民银行窗口指导的震慑力，造成有些金融机构把人民银行的指导放在可有可无的境地；人民银行对不执行窗口指导意见的金融机构也缺少奖惩措施。
3、基层人民银行特别是县支行在传导货币政策方面所能运用的手段非常有限。目前，基层央行尤其是在县支行手中掌握的货币政策工具少之又少，除支农再贷款外，再无别的操作工具，所以就货币政策对商业银行投向引导上的工具而言已经是无计可用，无力可使，如助学贷款、再就业贷款，商业银行根本不愿意受理，基层央行无法促成。
4、监管协调机制尚未形成。银行业机构监督职能与央行分离，“一行三会”体制在县级是不健全的，加上金融机构种类太少，且银行“官本位”意识较浓，谁管“帽子”听谁的；形成了事实上的银监机构为大，央行与银监部门之间的关系尚未完全理顺，监管协调机制尚未形成，在货币政策传导过程中形不成合力，起不到正向强化作用。
（二）从商业银行分支机构层面分析
1、县域金融机构过少，金融体系残缺，导致传导环节欠缺，途径受阻。金融机构在货币政策传导过程中起着承上启下的重要作用。在统一的市场准入条件下，在基层央行管辖区内，尤其是县域金融机构种类少得不能再少。在传导环节中起重要作用的银行业只有三到四家，并且都是“国字号”，实行一级法人体制，“官本位”特征仍然很突出，内在激励不足，对市场敏感度低，只听上级行的，基层央行说万句不抵上级行半句。加之信贷权限过度上收，按规模授权，视项目放贷，使县级商业银行支持地方经济力度逐渐减小，而基层央行手中用于传导或强化传导的货币政策工具不足，导致货币政策传导信号“短路”、“失真”的情况时常出现，达不到预期效果。
2、商业银行现行的信贷管理体制阻碍了货币政策传导的信贷路径。一是金融机构信贷管理机制未充分体现差异商业银行授权制度迫使基层金融机构“不能贷”。国有商业银行实行一级法人管理体制后，各项管理权限日益集中，出于加强信贷管理和防范信贷的风险考虑，各国有商业银行的信贷管理权限都向上收缩，信贷资金向上级行集中，县级国有商业银行很少享有实质性的贷款审批权，逼迫信贷功能日益萎缩。二是宽松畅通的资金上存机构诱使金融机构“不愿贷”。作为集中信贷资金的手段，各国有商业银行的省级分行对基层行上存资金都给出了一个高于存款准备金的利率，使基层行上存资金有利可图。金融机制为追求利润最大化，在对风险和收益权衡之后，在开展资产业务时，更愿意选择资金系统内上存，以获得较为稳定、风险相对较小甚至没有风险的收益，而不愿意选择尽管收益较高，但风险也较大的贷款业务；三是不对称的信贷激励约束机制促使信贷人员“不想贷”。在严厉追究信贷人员责任的同时，忽视对信贷人员的工作激励，没有建立相应的奖励措施，奖励工作出色的信贷人员，导致信贷人员的约束激励机构不对称。这种不对称的激励约束机构无法调动信贷人员的积极性，出现谁都不愿意负责的情绪，使他们在信贷工作中“不想贷”。
（三）从社会经济自然人（企业或居民）层面分析
1、社会信用环境欠佳。货币政策传导渠道是建立在良好的社会经济信用制度基础之上的，只有健全完善的社会信用制度才能为货币政策的有效畅通传导提供“优质的土壤”。然而目前的社会信用状况确实很糟，企业不讲信用，借改制之际悬空、逃废金融债务现象很普遍，造成了金融机构的惧贷心理；
2、企业制度的制约。由于缺乏面向市场的研发、营销和管理机制，市场开拓能力缺乏、产品难以适应市场需求，从而导致市场占有率、企业盈利能力、偿债能力的低下，难以满足贷款条件。从中小企业情况看，由于其规模小，资本金不足，缺乏有效的担保和抵押，同样难以满足贷款条件；
3、不合理的抵押担保制度增加了企业融资和交易成本。抵押担保贷款是目前金融机构放贷的主要形式，因此企业获得银行贷款的前提条件之一就是要提供足额的抵押或担保物。由于经济相对落后的县域无健全的信用担保机制，企业找不到担保已经成为制约企业获取银行贷款的一大障碍。
三、对策与建议
（一）使基层央行切实履行货币政策职能。
1、建立健全窗口指导机制。要增强基层人民银行货币政策的权威性，强化窗口指导功能，增强针对性和可操作性。要在层次上向高深提升，在协调上向多元化发展。县级人民银行应加大监督和指导力度，积极贯彻落实各项货币政策，紧密结合辖区实际，制定切实可行的实施细则。要加大货币政策宣传力度，提高执行货币政策的水平。要加强再贷款管理工作，积极推广商业承兑汇票，大力发展票据市场，拓宽融资渠道。
2、树立科学的指导观，抓住“窗口指导”的主动权。一要坚持货币政策的取向，处理支持发展与防范风险的关系，着力从宏观的角度和政策层面增强各有关部门执行宏观调控政策的自觉性。二要坚持理论与实践相结合，提高综合分析判断能力，既要会说“北京话”，又要说好“地方话”。三要与金融机构建立互利互信的良性关系，在协调中指导，在指导中协调，营造“双赢”局面。反对脱离实际、空洞的指导、孤立的指导和为指导而指导现象。
3、建立全面有效的贯彻货币政策的监测机制。在现有金融统计监测数据基础上，探索建立包括经济、金融和社会发展各个方面，能为分析和实施货币政策提供充足信息支撑，实现宏观与区域信息相结合的经济金融运行监测体系，及时监测反馈货币政策的实施效果和存在的问题。要把对经济金融运行情况的分析监测作为职能转换后央行货币信贷工作的一项基础建设抓紧抓好。积极完善工业企业景气监测制度，加强对信贷投向投量、重点行业、重点企业和基础产业的信贷风险监测、企业景气监测，以掌握翔实的资料，为贯彻货币政策提供直接的基础信息支撑。考虑到县域经济目前还处于政府主导阶段，基层央行还应及时将货币政策意图传递给地方党政领导，使地方领导的经济决策与货币政策意图保持一致。
4、围绕货币政策的贯彻执行，建立良好的协调机制。基层人民银行应切实做好与地方政府及相关经济综合管理部门、金融监管部门、金融机构之间的协调配合，通过定期或不定期牵头组织召开金融工作汇报会、金融运行分析会、金融联席会、银企座谈会等多种有效形式，构建地方政府与银行、企业全方位的信息交流平台，向政府和有关部门及时通报经济金融运行、信贷资金运营、金融风险等情况，提出贯彻落实货币政策、支持经济发展、调整信贷结构、防范金融风险的意见，通过多边交流和共同协商、相互沟通，疏导政、银、企三方联系渠道，提高货币政策执行的有效性和针对性，增强地方政府、金融机构和企业执行货币政策的自觉性和主动性，力求实现银行、企业、区域经济共赢。
（二）建立健全商业银行的信贷管理机制。商业银行应结合中央银行出台的有关支持企业发展的指导意见，进一步改革和完善现有的信贷管理运作机制，提高金融服务水平。要改变贷款方式，变被动贷款为主动贷款。为资金寻找市场，让资金融通起来。面对当前一些新行业和新科技产业的出现，要提高其快速反应能力和决策能力，对看得准的项目及时给予信贷支持。应简化贷款的审批环节，提高对企业融资的时效性，如建立贷款的“绿色快速通道”，大力推行贷款限时服务等等。基层各国有商业银行要积极争取上级行适当下放对企业贷款的审批权，对一定额度以内的贷款需求，争取由当地行审核发放。同时，各商业银行要建立相应的贷款奖励和约束机构，使信贷人员的责、权、利相对称，对完成贷款营销任务并实现银企双赢的信贷人员给予相应的奖励。
（三）发展和完善地方金融市场。一是在社会储蓄比较富余的情况下，应允许地方政府发债，扩大企业债券市场，促进储蓄向投资转化，并作为吸引内外资的手段；二是疏通民营企业直接融资渠道，尽快建立县创业投资体系；三是推进信贷创新，积极发展票据贴现融资和金融租赁融资等；四是建立健全县域金融服务体系。在国有商业银行大量撤并基层分支机构的情况下，仅靠农村信用社难以承担起为县域经济服务的功能。基层人行应通过“窗口指导”、联合地方政府进行项目推介、加大对农信社的支持力度和组建区域性中小金融机构等形式，建立起为县域经济服务的金融体系及协调机制。
（四）积极推动信用体系建设，为货币政策的有效实施创造良好的社会环境。推动地方政府把诚信建设作为社会文明的重要工作来抓，建立信用建设的工作目标和社会信用监督机制，加快企业征信体系和个人征信体系的建设，做好农村信用村（镇）、信用户的建设，争取在较短的时间内改善地方的信用环境。建立农村及中小企业贷款保险制度。为弥补农村和中小企业信用担保服务体系不足，应积极推动农村和中小企业贷款保险制度的建立，引入贷款保险第三方，虽然会增强借款人的成本，但可解决农户和中小企业信用不足的矛盾，减少借款人逆向选择的可能性，硬化借款人的贷款约束。
参 考 文 献
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