一、推广农户小额信贷的必要性
二、农户小额信贷的运作情况及初步成效
三、农户小额信贷实践中存在的问题
四、政策性建议及对策
内 容 摘 要
推广农户小额信用贷款既是我国农村信贷管理体制的重大改革，又是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现，也是农村信用社把握为“三农”服务的市场定位、不断提高金融服务水平的必然结果。通过几年的实践，农村信用社在农户小额信用贷款作用的宣传、贷款的发放与管理等方面都积累了不少经验，农户小额信用贷款功能、效益也日趋明显。然而，随着农村经济的发展和农民增收步伐的加快，农户小额信用贷款发展过程中仍存在诸多问题亟待解决和完善，一些农村信用社经营管理人员以及学界人士也在农户小额信用贷款的模式设计、流程优化方面进行了积极有益的探索，有效地改进了农户小额信用贷款运作机制。然而，从目前的情况来看，我国农户小额信用贷款的管理水平还不是很高，其市场充分性还远远不够，需要从政策建设、配套机制、业务创新等方面进行改进和完善。
农户小额信用贷款问题研究
20世纪90年代后期以来，农户小额信用贷款在我国得到了大面积推广。农村信用社以其职能定位明确、网点分布广泛、社农联系紧密等优势，在推广农户小额信用贷款方面做了大量的工作，取得了明显的成效。一些农村信用社经营管理人员以及学界人士也在农户小额信用贷款的模式设计、流程优化方面进行了积极有益的探索，有效地改进了农户小额信用贷款运作机制。然而，从目前的情况来看，我国农户小额信用贷款的管理水平还不是很高，其市场充分性还远远不够，需要从政策建设、配套机制、业务创新等方面进行改进和完善。
一、推广农户小额信用贷款的必要性
在我国现阶段经济社会发展中，要解决占人口绝大多数的农民以及与之密切相关的农村经济发展的问题，最为重要的是要加大对“三农”的投入。目前，我国大部分地区农户的生产经营与农村经济具有分散性的特点，在客观上为农户小额信用贷款提供了广泛的市场基础，同时也使农户小额信用贷款的推广显得尤为必要。
(一)推广农户小额信用贷款是建设社会主义新农村的客观要求。党的十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会的重大决定明确指出，我国经济社会发展中正在面对并将长期面对一些亟待解决的突出矛盾和问题，其中之一是城乡发展不平衡、地区发展不平衡问题，建设社会主义的难点、重点都在农村。新农村建设的核心就是要解决农村经济发展和农民增收致富的问题。而农民要发展经济，必须有效解决农民的资金需求问题，特别是信贷资金的供给问题。农户的生产经营具有规模小、数量多、分散性的特点，因此需要能够提供小额信贷服务的金融机构和金融产品。在这种情况下，只有建立了有效的农村信贷资金供应机制，不断扩大对广大农户的小额贷款供给，才能解决农村经济快速持续发展的资金来源问题，为社会主义新农村建设提供有力支持。
(二)推广农户小额信用贷款是解决农民贷款难问题、实现农业增效和农民增收的有效途径。党的十一届三中全会以来，我国农村经济体制发生了深刻变化，农户逐步成为农村经济发展的基本单位。随着市场经济的发展，农户对脱贫致富、发展生产的资金需求日益增加，而农户分布广、户数多且单个规模小的特点决定了必须有相应的零星分散、额度小、总量大的金融服务与之相适应。然而由于农民缺乏有效的财产作担保抵押，致使农民贷款难的问题长期存在，在一定程度上制约着农业增效和农民增收。推广农户小额信用贷款可以解决农户贷款手续繁琐、办事效率低下、贷款门槛高等问题，促进农业增效和农民增收。
(三)推广农户小额信用贷款是农信社改善经营、加快发展的内在需要。农村信用社作为服务“三农"的金融机构，既承担着支持地方经济发展的重要职责，同时也具有盈利性的商业化特征。目前，一些地方农村信用社的发展情况表明，由于自身管理水平有限，在大额贷款中存在着较大的风险，一旦有一笔形成不良，就会严重影响到农村信用社信贷资金的安全，甚至危及一个农村信用社的生存。相比之下，农户小额信用贷款风险较为分散，现金清收率和到期收回率都比较高。因此，推广农户小额信用贷款可以有效地提高农村信用社信贷资产质量，防范信贷资金风险，促进农村信用社的业务发展和经营效益提高。
(四)推广农户小额信用贷款是农村信用社参与市场竞争的必然选择。从当前农村金融市场来看，金融机构之间的多元化竞争以及金融产品的多样化竞争将会愈加激烈。邮政储蓄机构已开始发放小额抵押贷款；农业银行重新定位于县域及城镇市场，将在优质客户上与农村信用社形成强有力的竞争；新兴的农村合作金融组织正在产生，日趋活跃的民间金融将以合法化的身份参与农户小额贷款竞争。这些都要求农村信用社充分发挥自身优势，加大农户小额信用贷款推广力度，不断提高农户小额信用贷款的覆盖面和农户受益程度。
二、农户小额信用贷款的运作情况及初步成效
20世纪90年代中后期，国家积极引导商业性农贷投放并开始进行农户小额信用贷款试点，中国人民银行于l999年和2000年相继制定、修订了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》，引导并要求农村信用社全面推行农户小额信用贷款。近1 0年来，我国近90％的农村信用社开办了农户小额信用贷款业务，近2亿农户得到了小额贷款的支持，农户小额信用贷款累计发放规模达2000多亿元，农户贷款面在50％以上。其主要成效有以下几个方面：
(一)促进了农村经济发展和农民增收致富。农户小额信用贷款的推广，有效地简化了农户贷款手续，使农民享受到了优惠的利率和便捷的服务，降低了交易成本，实现了农户生产经营的不断发展，有力地推动了农业产业化进程。
(二)巩固和扩大了农村信用社的市场份额。通过推广农户小额信用贷款，农村信用社与广大农户的联系更加紧密，其社会形象得到了有效提升，进而赢得了广大农民群众的支持。一大批优质客户聚拢在农村信用社周围，有效地巩固和扩大了农村信用社的市场份额，增强了资金实力。以商丘市农村信用社为例，近年来，全市农村信用社通过大力推广农户小额信用贷款，有效地带动了业务发展与市场份额的提高。截至2007年末，商丘市农村信用社各项存款余额为146亿元，较2005年末净增29亿元，增幅为24.79%，各项贷款余额为112亿元，较2005年末净增33.7亿元，增幅为43％。存、贷款余额均居全市银行业金融机构首位。
(三)促进了农村信用社自身业务的健康发展。积极推广农户小额信用贷款工作，在促进农业和农村经济发展、帮助农民增收致富的同时，得到了党政首肯、群众称赞、信用社自身业务更得到了较快发展。就商丘市农村信用社为例，在存、贷款总量增加的同时，贷款结构有了明显调整，农贷占比由2005年的79%提高到2007年末的84%，新增农贷占比达89%。自2005年以来，累计发放小额农户信用贷款达12亿元，农户小额信用贷款占各项贷款比例达11.4%，贷款到期收回、收息率均达到98%以上。贷款质量、经营效益实现了同步提高。
三、农户小额信用贷款实践中存在的问题
回顾我国农户小额信用贷款推广历程，虽然取得了显著成效，适应了当前农村地区产业结构调整的基本要求，但在实践中还存在诸多矛盾和问题，影响着农户小额信用贷款的可持续发展。
(一)救助性信贷需求与市场化运作之间的矛盾。长期以来，受中国农户行为特征的制约，对救助性贷款需求或扶持性贷款需求较为强烈，造成把农户小额信用贷款与赈灾、扶贫、救济款混为一谈。这与小额信用贷款运作的基本条件直接产生矛盾。我国在试点推广农户小额信用贷款的过程中，坚持服务“三农"的职能定位和市场化的运作模式，这也是小额信用贷款可持续发展的基础。如果放弃了市场化运作，小额信用贷款也就失去了可持续发展的基础。
(二)外部不经济和风险补偿机制缺失之间的矛盾。长期以来，作为农户小额信用贷款的发放主体的农村信用社，按照央行政策导向开办小额信贷业务，但由于农业的弱质性和较低的抗御市场风险能力，导致在业务发展中承担着较大的政策性损失，而没有获得相应足额的政策抵补，这也是典型的外部不经济现象。按照经济学解释，解决外部不经济的最有效途径就是建立有效的风险补偿机制，对可能存在的损失进行弥补，然而，目前我国对农户小额信用贷款发放主体的财政扶持和补偿政策还很不到位。另外，国家应制定相关政策，对低收入的农户给予财政性的扶持和帮助，而不能把他们目前的贫困弱势问题完全推向市场，也不能全靠农村信用社解决。国际小额信贷制度设计的重要特征就是以高利率来补偿发放主体的一部分成本，我国实行的是允许浮动的利率管理制度，农村信用社的存贷款利率可以在一定的区间内上浮，但对农户小额信用贷款是采取不浮动或少浮动。这样以来，农村信用社发放农户小额信用贷款成本要高于国外的同类机构和国内的其它类型金融机构。而且，目前尚未建立风险防范机制，来提高农民的组织化程度；也未建立农业保险体系，增强农业的抗风险能力。
(三)优化信用环境的长期性与现实性之间的矛盾。近年来，配合小额信用贷款的推广工作，各地纷纷开展农村信用工程创建活动，有效改善了农村信用环境。但是，优化信用环境是一项长期而又艰巨的任务，非一朝一夕所能成就。在某些地方，小额信用贷款还受到政府的不恰当干预，有的把小额农贷作为调整产业结构的一种手段，强令农村信用社发放一些特色农业贷款，而一些项目的选择很难得到农户的认同，结果形成潜在的风险。当然，在一些地方还存在对小额农贷认识上的误区，逃废农村信用社债务的现象还持续存在，农户之间相互攀比，抱着能逃就逃、能拖就拖的心理，也为农村信用社加强信贷管理造成了困难。这些都需要一个长期改变认识、营造环境的过程。而小额贷款的规模在逐步增加，对良好信用环境的现实要求愈加迫切，小额贷款也不能因为目前存在的问题就停下不办，因此，两者之间存在的矛盾也是不容忽视的问题之一。
(四)规范化管理与操作性风险之间的矛盾。在近年农村信用社小额信用贷款推广工作中，为扩大贷款面，有效满足农户需求，降低农户贷款要求，不少地方的农村信用社设立了农户小额信用贷款服务大厅，实行与农户面对面的信贷服务。但我们也必须承认，在小额信用贷款操作上，还存在管理不到位问题，部分地方存在较为严重的违规操作性风险。一是存在因部分信贷人员审查不严， 贷后检查不力，导致小额信用贷款在运行中出现“哄抢凑数"、“冒名借款”、“租用借款”、“化整为零”等贷款违规现象；二是有的农村信用社片面强调简化贷款手续，放松贷款发放程序，评级授信把关不严，“三查"制度未落实等，也成为小额信用贷款持续发展的重要影响因素。
四、政策性建议及对策
(一)积极引导、培育农村金融需求。政府在农村金融制度建设过程中应当合理定位。其职责不是通过深度介入金融活动，一厢情愿地向农村提供更多更先进的金融资源供给；也不是一味地加大财政或政策性金融对“三农”的支持力度，试图以财政资源主导农村金融安排；而是应当从实体经济基础和人文社会结构的发展着手，培育农村地区有效的金融服务需求，同时为先进的金融安排进入农村市场创造制度条件。要培育金融需求，应以减轻农民负担、建立农村公共保障机制和转移农村剩余劳动力最为重要。另一方面，在培育金融需求的同时，特别是地方政府要致力于营造有利的农村金融制度环境，从而达到吸引商业性金融或规范发展本地区民间金融的效果。
(二)进一步完善农户小额信用贷款的管理框架。农村信用社在业务定位的重点上，全面推行农户小额信用贷款，扩大贷款面，大幅度增加农户小额信用贷款额，把主要业务由从支持乡镇企业和大户贷款转移到农户小额贷款的服务上；在信贷投向序列安排上，把小额信用贷款的农户作为优先支持的对象；在资产运用结构上，通过调整降低非生息、投资性等资产的比例；在新筹集资金的分配上，如新增存款、地(市)和省际之间的系统内调剂的资金、央行的支农再贷款等，要重点保证农户小额信用贷款的需要；在管理的方式上，根据不同地区农户收入水平、农业生产结构和方式、资金规模等差别，农户贷款的授信额度、授信期限、利率水平等指标的确定要体现因地制宜、分类指导的原则，进行梯度性和差异性管理。
(三)加强小额信用贷款的业务创新。进一步研究和探索国际小额信贷的管理方式，完善我国农户小额信用贷款管理制度。特别是要强化对农户的服务功能，如定期或不定期到农户家中收发贷款，增强农户对农村信用社的亲近感；加大对农户进行小额信用贷款的宣传与培训；通过有吸引力储蓄和贷款的产品服务，开发针对农户需求的其它业务品种；对贷款的农户提供生产经营的技术指导和培训服务，以降低农户小额贷款的风险等。
(四)加强与小额信用贷款相对应的配套措施。政府应对农户小额信用贷款形成的亏损给予部分财政贴息，并长期给予免缴营业税和所得税优惠政策“补贴”；建立小额信用贷款担保基金，由地方政府、农村信用社共同出资，主要用于自然灾害造成的损失补偿，同时对部分小额农贷项目提供担保，以解决小额信用贷款风险的补偿问题；消化小额信用贷款坏账等。
(五)建立和完善农户信用体系。建立农户的信用和经济档案是农村信用社体系建设的一项基础性工作，也是小额信用贷款信用评级的依据。目前要尽快全面建立农户的经济档案，确立规范的经济档案指标体系和评估方法；按照小额信用贷款和一般性贷款的制度区别，等级评定标准应突出诚信原则；要进一步完善信用村、乡(镇)的评级制度，促使农村信用体系框架的形成。
综上所述，农户小额信用贷款作为我国农村信贷管理体制的重大变革，是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与金融支农到户的有机结合。近几年来的实践证明，农户小额信用贷款机制创新作用已得到较好发挥，不仅解决了金融机构与农户贷款博弈中长期存在的两个基本问题（信息不对称和贷款高固定成本），而且对农户信用的动态激励机制实现了农村信用环境的不断改善。农村信用社通过大力开展农户小额信用贷款业务，在农户心中树立起了良好的形象，既对农民脱贫致富、农村经济发展起到积极支持作用，也拓展农村信用社资金投放渠道，改善了农村信用社自身的经营效益。
参 考 文 献
1、王景富，农村信用社推广农户小额信用贷款的实证研究[J]，金融研究，2002(9)。
2、杨家才，农户小额信用贷款实证研究[J]，金融研究，2003(3)。
3、谭震祥、王英红，对农户小额信用贷款推广难情况的调查分析[J]，中国农村信用合作，2004(1)。
4、殷红霞，农村小额信贷的政策效应及风险防范.[J]，理论导刊，2004（9）。
5、何广文，农户小额信用贷款的制度绩效、问题及对策[J]，中国农村信用合作 ， 2002（11）。
