一、新的政府收支分类，蕴涵了对财政收入崭新的诠释，赋予了预算管理新的内容
㈠政府预算收入新的定义更清晰、更具时代真实性
㈡为非税收入管理的规范和建立比较彻底的收支两条线制度奠定基础
二、新的政府收支分类，寓意了公共财政的价值取向
㈠界定公共财政的供给范围和介入程度
㈡提供预算民主的实现条件
三、新的政府收支分类，引导预算管理工作未来的发展方向
㈠需要积极应对由政府预算范围扩张引致的现行预算编制基础动摇所产生的影响
㈡实施严格的预算执行监督将成为加强预算民主监督的重要表现形式之一
㈢预算问效将成为一种可操作的普及性政策选择
内 容 摘 要
作为政府预算管理领域推出的一项重大的改革举措，政府收支分类改革的实施，标志着自上世纪末以来财政系统一系列旨在建立与市场经济相适应的公共财政体系的改革又迈出了关键性的一步。政府收支分类改革，正是从最基础的技术环节入手，着眼于政府预算管理的未来，以搭建合乎公共财政规律的预算管理平台和培育新机制下高水平预算管理为目标。正因为此，研究政府收支分类改革对政府预算的影响、研究收支分类对具体的预算管理工作的政策导向性，对于深化我们目前正在不断深入开展的预算制度改革，有着十分重要的现实指导意义。
试论政府收支分类改革对预算管理的
积极影响和政策导向作用
作为政府预算管理领域推出的一项重大的改革举措，政府收支分类改革的实施，标志着自上世纪末以来财政系统一系列旨在建立与市场经济相适应的公共财政体系的改革又迈出了关键性的一步。正在全面展开的政府收支分类改革，虽然其改革的具体表现人所共知，只是政府预算管理基础性、技术性的改革，然而，当基础已悄然改变，大厦还能够不为所动吗？政府收支分类改革，也许正是从最基础的技术环节入手，着眼于政府预算管理的未来，于无声处润物，搭建起合乎公共财政规律的预算管理平台，培育出新机制下高水平预算管理的参天大树。正因为此，研究政府收支分类改革对政府预算的影响、研究收支分类对具体的预算管理工作的政策导向性，对于深化我们目前正在不断深入开展的预算制度改革，有着十分重要的现实指导意义。
一、新的政府收支分类，蕴涵了对财政收入崭新的诠释，赋予了预算管理新的内容
㈠政府预算收入新的定义更清晰、更具时代真实性
政府收支分类改革确定的政府收入分类，全面、细致地反映了政府各项收入的来源和性质，不仅包括传统意义的预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等理应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，新的收入分类按照科学的标准、国际通行的做法，并结合我国的国情，将政府的收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等，可以说是在《预算法》和《预算外资金管理条例》的基础上，更加清晰地界定出了当前政府的预算收入范围。近年来，虽然国家财政部不断将一些非税收入纳入预算管理，但直至此番推出的政府收支分类改革，才真正将政府的一切预算收支全面纳入了政府预算范畴，才真正使得政府预算收入的轮廓更加清晰明了、更加符合改革和形势发展的客观真实，预算管理改革的深化的领域和空间也才得以豁然开朗，变得更新、更具体。
㈡为非税收入管理的规范和建立比较彻底的收支两条线制度奠定基础
政府收支分类改革，应当说在收入涵盖范围上最突出的变化是非税收入。除原政府预算收支科目中已包括的纳入预算管理的行政性收费收入、罚没收入、专项收入外，新的收入分类还包括了已纳入财政专户管理的预算外收入，把财政预算内外、社会保险基金等所有政府收支统筹于一体，改变了财政预算外资金长期游离于政府预算收支科目之外的状况。同时，政府性基金收支也不用再分块单独反映。
实际上，过去政府预算管理的规范性政策与管理实践，在政府预算资金的理解和具体运作中存在着相当大的差异。尽管非税收入特别是预算外收入，在行政规章中明确其属性仍然是政府所有，属政府预算的组成部分，但在实际工作中，这部分相当规模的财力，既没有纳入政府收支分类范围，也没有成为各级政府收支预算的组成部分，而更多成为了相关政府部门支配的财力，另外一些应当属于政府预算的资金，甚至从形式到实质，都还游离在财政管理之外。析其原因，政府收支分类和《预算法》先天不足难辞其咎：法律调整范围的缺失、政府规章的不到位，成为收支两条线执行不彻底、不规范、不科学的基础性约束因素，一定程度上为政府预算外资金的边缘化、部门化埋下了隐患，政府组成部门对政府预算财力的分割、肢解演变为了既成事实，政府预算的归一性大打折扣。
政府收支分类改革后，随着收入涵盖范围的扩大，特别是预算外资金纳入政府收支分类，可以预见到的结果将是对非税收入管理带来较大的、积极的影响，随着“预算外”概念的淡出，在实践中必然会带动非税收入管理模式的变革，使国库管理非税收入和专户管理非税收入的差别逐渐模糊，甚至趋于一致；同时，传统预算外资金的部门属性可望有所弱化，部门对非税收入安排的支配权和影响力也可能会随着预算监管的不断完善而降低，政府逐步解决财力被分割问题终于有了可能，政府在预算活动中实施比较彻底的收支两条线管理、综合统财和进一步提高预算资金整体使用效益才有了基础性的条件。
二、新的政府收支分类，寓意了公共财政的价值取向
㈠界定公共财政的供给范围和介入程度
随着社会主义市场经济的逐步确立，市场在资源配置中的基础性作用日益显著，政府的职能正在发生着深刻的转变，其公共管理和公共服务的职能日益加强。作为政府经济活动的财政技术体现，现行的预算收支科目更多地凸显了计划经济的特征，其设计思路在不少地方都能看出政府代替市场配置资源的影子，现阶段政府职能的转型并没有得到应有的及时反映。而当公共财政形成共识的时候，必然要通过一种载体和适当的形式，来体现政府的预算收支。从这个角度出发，我们不难理解作为政府预算管理的一项基础性平台，政府收支分类所承载的信息，理所应当要代表公共财政的基本价值取向。
公共财政，简而言之就是在市场经济条件下，政府该干什么干什么，不该干什么就不干什么，该与不该诸多职能在财政领域的具体体现形式，也就是理论研究中常提到的不缺位不越位的财政。因此，政府收支分类改革，作为构建市场经济条件下公共财政框架的一个步骤，必然要回答公共财政的价值取向问题，必然要对公共财政的供给范围和介入程度进行清晰的描绘。新的收支分类特别是支出分类的设置，就恰好传递出了这样的信息。支出的功能分类，实际上就是要体现在市场经济条件下政府该做什么，是政府履行应尽职能时财力支持的管理类别；而支出的经济分类，实际上是政府履行职能的具体形式。如果说功能分类是政府该做什么，那么经济分类则是政府该怎么做。这样的分类设置，客观上就是用财政的范畴来表达政府的职能，实施分类改革也就是在财政范围清理和规范供给的对象、供给的方式和供给的程度。改革对原有政府支出分类的调整，对应于某项功能科目的设立或取消，实质上是表明政府职能在这一方面的强化或弱化，财政供给程度相应地给予减轻或加重。因此，政府收支分类改革，其基本的价值取向之一，或者说其价值取向的最低目标，在于为解决公共财政缺位与越位问题奠定具有实践意义的基础。
㈡提供预算民主的实现条件
社会主义财政取之于民、用之于民，各级人代会被法律赋予了监督政府预算怎样“取、用”的职责，但计划经济沿习下的政府收支分类，客观上形成和助长了财政预算“外行看不懂，内行说不清”的现状，使预算的透明和实现真正意义的民主遇到了技术性的“瓶颈”。而改革对政府收支分类的推陈出新，除了要实现最低的目标，为公共财政供给范围划出行业的“计量标准”，更高更远的价值取向和目标，可能更在于追求预算民主，从最基础的技术环节为预算民主的实现创造条件。通过对政府收支进行明细划分和归类，反映政府收入的各项来源和支出的各项具体用途，把政府的预算收支反映得更加明确、更加明晰，使政府预算真正成为反映政府职能活动的一面镜子，才可能避免因信息不对称、不全面、不真实造成的对政府预算安排的不解、误解甚至曲解，实实在在提高政府预算的透明度。只有这样，社会各界对政府预算的监督也才有了操作的可能。
三、新的政府收支分类，引导预算管理工作未来的发展方向
㈠需要积极应对由政府预算范围扩张引致的现行预算编制基础动摇所产生的影响
当前的政府收支预算主要建立在现行《预算法》的基础之上，包括了一般预算和基金预算，而具体在政府部门这个层面，则强调的是综合预算，二者涵盖的范围并不一致。政府收支预算更忠实于传统和《预算法》，部门预算更接近现实，也更接近于新的分类确立的收入范围。所以，现阶段的预算编制基础存在一个奇怪的现象，就是部门预算所纳入的范围比政府预算纳入的范围要大，部门预算中只有经费拨款安排的支出和纳入预算管理的非税收入安排的支出属于政府预算，其余部分则游离于政府预算之外，政府预算的归一性得不到体现。收支分类改革后，明确了政府预算不仅包括预算内收支，还包括预算外收支、社会保险基金收支和政府债务收支等属于政府收支范畴的所有预算活动。改革在克服政府预算与部门预算不一致的同时，必然要对传统政府预算基础、财力计算、预算统计体制和表现形式带来冲击。政府预算归一性的回归，要求我们无论从预算管理的流程、模式，还是在政府预算的具体表现手段方面，都要有所研究、有所准备，为今后改革的进一步深入腾出实践的空间。所以，综合预算的推行可能应当更加彻底、坚决，并从部门过度到政府；政府债务预算管理可能更细、更全面，并从宏观逐步深入到微观；国有资产经营预算可能更明确、更具体，从幕后到台前，从静态到动态。
㈡实施严格的预算执行监督将成为加强预算民主监督的重要表现形式之一
这主要基于两方面的原因。其一，政府收支新的分类体系的完整性和明细性，为预算细化管理和监督创造了更好的条件。收支分类改革后，几乎可以说任何的一笔财政预算分配，均可通过功能分类和经济分类二维的科目坐标，准确反映出其具体的支出方向、支出性质和具体用途。比如：政府实施信息化建设需要开支一笔论证会议费，通过新的分类体系中功能科目的“信息化建设”和经济科目的“会议费”，就可以将其准确锁定，而且使人一目了然，远比现行分类体系将其笼统地归并入“政府机关经费”准确、完整、明晰得多。正是新科目体系的这种更完整、更全面和更明细，为预算细化和可监督创造了条件。其二，新的政府收支分类科目体系的规范性和可操作性，有利于进一步强化预算执行管理和监督。政府预算借助于新的预算支出分类体系进行分配，使政府公共财政支出在国库集中支付、政府采购等措施的护航下，更加可执行、可监督，政府预算活动的过程和结果，会因收支分类技术的改善，大大提升其透明程度。由此，实施严格的预算执行监管不仅势所必然，更使这种必然成为了推进预算民主进程的重要手段和具体表现形式。
㈢预算问效将成为一种可操作的普及性政策选择
就预算管理和监督来说，其最终的目标是实现预算资金效益的最优化。但是，在现行的政府收支分类框架下，即使不考虑会计制度等因素，推行绩效预算或者实施预算绩效评价，都会因为收支分类的不科学、不明细遇到很难克服的技术障碍。比如：以传统科目体系编制的部门预算来说，虽然从形式上和管理上实现了一个部门一本预算，但却不能直观、明晰的反映政府职能活动，目级科目设置的不完整也使得财政具体的预算经济支出构成无法得到完整的反映，因而预算项目的真实表达受到了制约，问效的对象很不清晰。相反，新的政府收支分类的实施，客观上使预算从编制到执行都更完整、更明细、更具体，预算可执行性的提高直接为问效奠定了基础。所谓功能科目反映支出实现目标，经济科目反映支出使用要求，结合政府发展规划和部门职能，都为绩效预算的建立奠定了良好的基础。
开展绩效评价是现阶段探索预算绩效的有效形式，所谓绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其结果（包括经济、政治、社会绩效）进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。但自从实践中引入这一概念以业，如何建立科学规范的绩效评价体系，一直是绩效评价的难点，而绩效评价体系之所以难以建立，现行政府收支分类的不科学、不合理、不完整、不明细是一个重要的原因。政府收支分类改革后，在实践中就有可能根据新的科目体系，辅之以科学合理的部门分类和基本支出预算、项目预算编制政策措施，在财政信息管理系统的有力支持下，对任何一项财政收支进行“多维”定位，从而有可能比较清楚地剖析出政府的每一分预算资金怎么来的，拿去干了什么事，又是具体怎么干的等等，最终为建立科学规范的绩效评价体系提供最直接、全面、真实、准确的信息支撑。
当然，也许政府收支分类改革的意义还远不只此，也许收支分类改革本身还有诸如分类科目的设置并不完全合理和充分、会计制度和会计准则尚不配套、需要尽快建立收支分析模型和体系等等有待进一步完善的地方，但透过繁琐的细节和现象，我们完全可从中管窥未来一段时间财政预算管理的基本走向，也完全有必要、有可能从这项基础性的改革中，探索出今后财政预算管理工作的着力点和落脚点。所以，政府收支分类改革虽然从其表现形式上来说，只是预算管理基础性、技术性的改革，并不直接涉及方方面面利益格局的调整。然而，我们从近些年实施的公共财政系列改革的脚步声中，完全可以感受到政府收支分类改革会给预算管理工作带来的深远影响。而且，随着改革的不断深入和完善，这种影响应当会在不久之后，逐步成为实践操作可供选择的政策规范之一。
参 考 文 献
