深化农信社试点改革工作在全国向纵深推进，农村合作银行成为我国农村信用社改革的重要模式，它可以更好的实现社员的利益和服务“三农”的统一，是一种有效率的产权制度安排。它有着广阔的发展前景，同时也存在着立法滞后的各方面的挑战。
目录
对农村金融体制改革问题的思考2
——农村合作银行的发展前景2
一、农村金融体制改革的现状2
二、农村信用社的存在问题3
三、农村信用社的改革模式选择以及原因分析5
（一）改革模式的选择5
（二）原因分析6
四、农村合作银行面临的挑战与发展前景7
（一）面临的挑战8
（二）发展前景10
对农村金融体制改革问题的思考
——农村合作银行的发展前景
在新世纪、新阶段，随着经济的快速发展，中国农村经济产业升级和结构调整的要求越来越迫切，农村发展对资金的依赖程度越来越高，资金需求越来越大。面对新形势，中央政府从长远的战略高度出发的，把解决“三农”问题作为当前经济工作的重中之重，从根本上解决当前我国农村金融中存在的突出问题。因此，必须从农村金融体系的整体着眼，不能局限于对当前农村金融体系的小修小补，重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和结构调整，以建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系，全面推行农村金融体制改革。
一、农村金融体制改革的现状
进入新世纪，农村金融在推动农村经济发展、促进农民增收、增加农村信贷资金供给等方面发挥了重要作用，但农村金融发展面临的国际国内环境也发生了变化。
农村金融服务体系是整个金融服务体系的有机组成部分。而金融服务体系的内涵是指资金融通关系的总和，它包括融资主体、金融机构体系、融资渠道、融资方式、资金价格形成机制及相关的法律规则、政策和宏观调控机制。农村金融服务体系要适应农村经济稳定发展的需要，能充分反映农村金融的特殊性，有利于国家对农业经济所采取的保护、支持、发展三个层次目标的实现。
从1996年以来，我国农村金融经过改革，基本上形成了具有政策性功能、商业性功能和合作性功能的金融服务体系，分别设立了农业发展银行、农业银行和农村信用社三类金融机构，少数经济发达地方还包括地区性商业银行延伸的机构和网点等。这种金融服务体系的设立和改革的方向总的来说应该是合理的、正确的。它初步改变了我国农村金融机构长期以来政策性、商业性和合作性功能混淆不清、利益冲突、机构单一的局面。从表面上看农村金融服务体系功能合理，种类虽然齐全，但实际上缺少层次性，矛盾冲突多，内耗大，功能和作用出现萎缩，我国农村金融服务体系的改革和健全远还没有完成。
农村金融体制面临的主要障碍，就是现有的农村金融机构已经形成了一种既定的利益格局，难以全面满足多种金融需求，未能着眼于农村金融体系整体。因此，根据我国国情，加快构建和完善农村金融服务体系，进一步促进农村经济的发展。
二、农村信用社的存在问题
一直以来，农村信用社坚持以为“三农”服务为宗旨，这具有其必然性和合理性。但是，鉴于“三农”问题已成为影响经济社会发展全局的突出问题，对于以服务“三农”为宗旨的农村信用社，政府应该通过免征利息税、适当降低营业税和所得税税率等提供必要的支持。当前，我国农村信用社已处于加快分化的时期，合作金融、政策性金融和商业性金融的属性都不同程度地存在，因此，不宜笼统地将其定位为合作金融。对于农村信用社的政策定位问题，可依据“少说多看”的原则暂时搁置起来。农村信用社点多面广，具有服务“三农”的比较优势和组织基础，包括同农户的密切联系。
1、大多数农村信用社难以发挥农村金融“主力军”作用。农村信用社虽被当作合作金融，却经嘲“以合作之名行银行之实”，在金融监管中实际上被当作商业性金融。农村信用社的发展经常面临多元目标的冲突，包括支持“三农”的政策性目标、合作制为社员服务的目标，作为商业性金融机构的盈利目标与追求规模经济目标等。多元目标的冲突造就了信用社内部经营和外部管理中的机会主义，成为影响其运行绩效和可持续发展的重要因素，对信用社大面积亏损的形成，起到了推波助澜的作用。
2、农村信用社的行业管理体系不健全、行业管理和政府监管合而为一仍是一个突出问题。人民银行和信用社联社虽然经常被赋予信用社的行政管理和行业管理职能，却经常处于“不管失职，严管违法”的困境。缺乏健全的行业管理体系，没有覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，成为妨碍信用社提高竞争力的重要因素。从微观体制上看，农村信用社名为农民的合作金融组织，实际上却是“准国有金融机构”，甚至农村信用社的改革也主要呈现“政府主导型”特征。不仅农民不承认信用社是农民的合作金融组织，缺乏入股信用社的积极性，就连信用社职工事实上也不承认这一点。信用社的民主管理和社员股金往往形同虚设，有的甚至基本上没有社员股金，“为社员服务”无从谈起，“内部人控制”更是一个普遍问题。由于外部管理体制不健全，内部的所有者缺位和法人治理结构等问题，农村信用社转换经营机制、充实资本金、提高抗风险能力等长期发展大计，多数仍处于悬而未决状态。
三、农村信用社的改革模式选择以及原因分析
深化农村信用社改革的目的是充分发挥农信社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好的支持农村经济结构调整，扶持农民组织起来，发展专业合作社和专业协会，参与国家农产品市场营销与竞争，帮助农民增加收入。当前，农村信用社改革的另一个难点是选择什么样的改革模式。由于全国地区的差异，强调农村信用社必须按统一的模式改革，显然是不合适的。
（一）改革模式的选择
改组后的农信社最终应同当地的实际情况、经济发展水平以及各个农信社自身经营状况相适应，目前有两种值得探讨的改革模式。
第一种是将农信社改组为机构式的结构。如在发达地区，经营较好、更适合商业化运作的信用社，应该转变为地方性股份制商业银行。这种结构是以所有权本地化和自主的独立管理为基础的。
第二种是把农信社改组为层级制的机构。如借鉴国外合作银行发展的成功经验，将信用社改造成真正的合作金融组织；或在将现有的农村信用社改为中国农业发展银行的基层网点，主要经营政策性贷款。第二种主要适用于经济发展水平较低、缺乏必要的风险管理和其它金融操作知识技能的地区。总之，要因地制宜地选择农村信用社的组织形式。只要对服务“三农”有利，任何形式的产权制度改革都应该被允许进行。无论采取哪种组织形式，都必须要解决所有权不清晰、法人治理不善的问题，只有这样才能真正解决政府实际上总是对信用社不良贷款最终负总责的问题。
最近，国务院在《深化农村信用社改革试点方案》中提出了因地制宜进行多种产权形式试点的思路，并明确了农信社改革的三种基本模式，即农村商业银行模式，农村合作银行模式和完善合作制模式。
（二）原因分析
农村合作银行为什么能成为我国农信社改革的重要模式，其主要的原因在于以下三个方面：
1、农村合作银行可以很好的实现社员利益和服务三农的统一。农村合作银行主要是由社区内的农民、农村工商户。企业法人和其他经济组织入骨组成的合作性地方金融机构，主要任务是为农民。农业和农村经济发展提供金融服务。由于农村合作银行绝大多数股东都是从事与农业和农村经济有关的职业和活动，因而对股东的金融服务本身就是对三农的支持。股份合作制可以营造一个缓冲地带，延缓和组织更多的风险发生。信用社50多年的经营，累积的风险较多，想一下子就化解难度很大，必须有一个过程来逐步消化。可以顾及到农户、农村个体及私营企业等社会群体大利益，充分体现大多数入股金额少的小股东一直，从而从股权结构、治理结构上有效防止被少数人。大股东控制的可能，并确保改革后的农信社不偏离服务三农的方向，能够达到支持农村经济发展目标。
2、农村合作银行是一种有效率的产权制度安排。与农村商业银行相比，农村合作银行却是存在着准入门槛低的特点，但多数地区选择合作银行不是因为它的准入门槛低，而是因为其是一种有效率的产权制度安排，合作银行在多个方面对原有的农信社进行了扬弃，获得了效率上的改进，这主要体现在：一是通过明晰产权，增资扩股，股东、员工的积极性得到了提高，增资扩股是当前欠发达地区农村信用社迎接改革，以达到相关条件的首要工作。但由于历史包袱沉重，经营效益低下，分红能力明显不足，导致农村信用社扩股工作较为被动，成效不大。因此，地方政府应加强协调和指导，出台相应措施，引导和鼓励农民、城镇居民、工商企业、民营资本等民间资本投资农村信用社，以不断扩大农村信用社资金实力，为加大信贷“支农”力度提供资金保障。二是产权明晰后，减少了行政力量的干预，合作银行的经营自主权得到加强，三是采用规范的法人治理结构，合作银行经营活动和风险管理的规范化水平得到提高，四是通过强化员工培训和社区教育，合作银行的经营活动得到了社会各界的支持和认同。
3、完善合作制相比，合作银行是农信社组织转型和再造的新尝试。与合作银行相比，完善合作制的改革模式还是在原有的农信社体制下进行的修修补补，合作银行则是在农信社组织转型和再造的新尝试，组建合作银行是创业者们适应竞争环境的一种新的积极能动的反应，必然对合作银行的经营理念、管理模式和管理方法产生深远的影响。
四、农村合作银行面临的挑战与发展前景
从目前的改革来看，农村合作银行成为农信社改革的重要模式，比如我浙江省就计划将20多家规模较大、效益较好的农信社改组为农村合作银行，我所在的农信社也将在6月初挂牌为农村合作银行。但是在新形势下，农村合作银行面临着挑战与发展前景并存的状况。
（一）面临的挑战
目前，发展农村合作银行面临着五个挑战。
1、理论研究严重滞后的挑战。我国理论界长期存在着忽视农村金融。合作金融研究的倾向，理论研究准备不足是影响我国农村金融改革的一个十分重要的因素。现在随着农信社改革的推进，对农村金融的研究有逐步升温的趋势，但多数研究还是停留在经验的总结，要么就是就事论事，对合作金融的基本理论问题和国外的合作金融制度发展演变等缺乏系统的严密的研究，难以发挥对农信社改革的指导作用。
2、 立法滞后的挑战。当然农信社在我国有着50年的发展老师，但我们至今还没有一部《合作金融法》。由于缺乏相关立法支持，使得合作金融企业的合法权益难以获得保障。缺乏立法支持的另一后果就是以商业银行的法规和管理办法来用于合作银行，合作银行和商业银行有着明显的不同，在没有相关法规的前提下，要求合作银行比照商业银行的做法事实上大大损害了合作银行的合法权益，对合作银行的长远发展十分不利。
3、自我管理和外部监管方面的挑战。改革以后，信用社同时接受省级人民政府和银行业监管部门两个外部机构的管理和监管，同时信用社又属于合作金融机构，具有自我管理的传统和优势，因而改革以后如何处理好信用社的自我管理、省级人民政府管理和银行业监管部门的监管这三者的关系业就成为当前推动农信社改革的一个重要挑战。
4、内控制度建设方面的挑战。在改革的过程种，农村合作银行能否建立起以法人治理结构、内部控制制度为核心的各项内部制度是一个关系到农村合作银行能否实现可持续发展的一个重大课题。农村合作银行的可持续发展不是一个简单的财务上可持续发展问题，它还必须与社区经济，三农形成良性互动，实现真正的经济和社会可持续发展。在法人治理结构的制定山，农村合作银行应当遵循合作制的基本原则，在自愿、民主的基础上追求法人治理的规则华，在内部控制制度的制定上，农村合作银行可以较多的吸收商业银行内部控制制度的成功经验。制度的落实，从法人治理结构的层面上看，主要还是要依靠监事会的监督和不断增加公司治理班子工作的透明度和问责制，内部枯枝制度的落实主要还是要靠农村合作银行管理团队有效的执行力。不仅要充实监管人员力量，更主要的是应改进监管理念，完善监管技术，提升监管质量和效率。
5、服务创新方面的挑战。虽然农村合作银行 在改革以后，在支持、服务三农的导向十分明确，但也必须看到，农村合作银行在人才素质和专业技能方面还存在着明显的不足。在一个相当长的时间内，农村合作银行都还可能面临着服务创新能力不足的问题，未来农村合作银行面临的不是有没有创新意愿的问题，而是有没有创新能力问题，因而搞好农村合作银行服务创新能力建设将是一个长期性的任务。强化政策金融支农作用。政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合ＷＴＯ协议要求的重要支持手段，其本质是准财政，是财政与金融手段的有效结合进一步增强和完善信用社服务功能，充分发挥信用社在农村和城区的网点优势，积极争取开办政策性银行、商业银行委托业务和代收代付业务，有计划、有系统地开展宣传营销活动，向社会推介服务项目和业务品种。加快农村信用社电子化建设，形成完备的支付交易结算系统和金融信息系统，为中间业务发展创造技术和信息条件。
（二）发展前景
按照建立健全农村金融服务体系的关于将农村金融服务体系的构建和完善与建立农村市场体系相结合、国家经济发展战略与基本产业政策相结合、从改善信贷资金供给入手以提高农民营运资金的能力和需求等基本原则， 结合我国实际国情，以现行的农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储汇局和新成立农业保险公司作为基本框架，进一步构建和完善农村金融服务体系，其中农村合作银行在我国有着十分广阔和诱人的发展前景，这主要表现在合作银行经营的体系华和功能的齐全化两个方面。
1、合作银行经营的系统化，现阶段农村合作银行的经营定位是社区性的、地方性的金融服务机构，发达国家的经验告诉我们，合作银行的经营存在着社区性、区域性和全国性这样三个层次，三者之间虽然没有隶属关系，但是按照由下而上入股、由上而下服务的原则构建的。在开业的几个试点都还有省级联社，发挥对市县合作银行的管理、指导。协调个服务职能，省级联社已经具备协调辖区内合作金融机构资金的能力，这就为为了合作银行经营的系统化奠定了基础。
2、合作银行功能的齐全化。现阶段合作银行的业务功能还是十分有限的，如外汇、银行卡、信用证等业务还是没有开办的，随着竞争的加剧，我国合作银行的业务功能将汇走向齐全化。
参 考 文 献
中国经济时报 2003年6月9日
中国农村研究网
何安耐、胡必亮主编：《农村金融与发展--综合分析、案例调查与培训手册》，经济科学出版社，2000年。
政府主导型小额信贷管理体制课题组："政府实施的小额信贷扶贫管理体制需要进一步改善"，载《中国农村发展研究报告》之三，2002年
世界银行政策研究小组，2001："金融与增长：动荡条件下的政策选择"，经济科学出版社
马忠富：《中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社，2001年。
毛英煌：建立农村金融服务体系的构想，世界经理人周刊，2003年8月7 日。
