一、农村信用社法人治理结构现状。
二、三种创新模式下法人治理结构利弊分析。
三、法人治理结构初探。
内 容 摘 要
国务院颁发的《深化农村信用社改革试点方案》强调，“明晰信用社产权关系，完善法人治理结构，落实管理责任”， 建立有效的法人治理结构是深化农村信用社管理体制改革的一个十分重要的内容。但目前农村信用社法人治理结构大多形同虚设，有名无实，成为影响和制约着农村信用社发展的一个瓶颈，妨碍着农村信用社改革的顺利进行。尽快解决农村信用社法人治理结构中存在的问题，建立起真正体现合作制并符合现代企业运行规则的法人治理结构，是当前亟待研究的一大课题。本文就农村信用社法人治理结构进行初步探索。
对农村金融体制改革问题的思考
长期以来，农村信用社在法人治理结构上的缺陷，导致管理混乱，风险增大，成为影响和制约着农村信用社发展的一个瓶颈。 建立有效的法人治理结构，其目标是在产权关系明晰和责权统一的基础上，实现对信用社控制权的合理配置，在信用社所有者和经营者之间形成相互制衡的机制和有效的激励和监督机制，以最大限度地提高信用社的运营效率。加快农村信用社法人治理结构的改造步伐，是当前亟待研究的一大课题。
农村信用社法人治理结构现状
农村信用社法人治理结构是指社员代表大会、理事会、监事会和经营层的设立及其相互制约关系，以形成完善的决策、执行和监督机制，也就是"谁管理谁监督"的问题。健全的法人治理结构是现代企业制度的核心与灵魂。农村信用社自1996年从农业银行脱钩后，按照《国务院关于农村金融体制改革的决定》要求对合作制进行规范，建立“三会”制度，落实“四自”经营。但从实际运作情况看，国务院的决定没有得到全面贯彻落实，突出表现在产权不明晰，法人治理结构不完善等方面。
一、“三会”制度形同虚设。
农村信用社的法人治理结构是在按照《公司法》、《商业银行法》的基础上通过制订《农村信用合作社章程》来形成的。它的运行模式是：设立社员代表大会，作为信用社的最高权力机构，理事会是其执行机构，信用社主任由理事会提名报上级批准后由理事会聘任。理事长可以兼任信用社主任；设立监事会，负责监督信用社的经营管理和各管理层的行为等，即由社员代表大会、理事会和监事会共同构架的“三会”制度，但并没有真正形成“三足鼎立”格局。一是没有健全的社员代表大会制度，社员代表产生的合法性、严肃性和代表性不够，常常以职工社员代表会代替社员代表大会，其职能得不到有效发挥，形同虚设；二是社员对信用社经营情况知之甚少，社员的所有者权利，包括表决权、罢免权、决议权、分配权等，均得不到有效保障；三是理事会、主任办公会、监事会的定位不够明确，理事会与经营班子集于一身，理事长、主任职责范围没有细化，权限界定不清，理事长的引导、定向、决策、监督职责、范围太广，法人代表的权利约束制度不完善；四是监事会作用发挥不够，缺乏对管理层行为的监督权，缺乏内部监督制约机制。法人治理结构的根本缺陷在于缺乏权力制衡机制。
二、所有权主体现实缺位。
从理论上讲，农村信用社是经人民银行批准建立，由社员入股组成，实行民主管理，主要为入股社员服务的农村合作金融机构。它的产权应属于入股社员所有。实际上，社员对产权没有任何支配权，民主管理更是空谈。社员不能对农村信用社的任何财产行使所有者权益。农村信用社的经营者实质上是有权机关任命的，不是社员的真正的代表，他们也不需要对经营风险承担责任。综上所述，农村信用社的产权关系人都不是实际意义上的产权所有人。
产权关系不明形成了农村信用社的产权缺位现象。农村信用社的产权缺位给改革带来了一系列问题：一是解决不了农村信用社应受谁管理、由谁制约、对谁负责的问题。因此，人民银行摆脱不了对农村信用社的直接管理。二是没有产权主体，就没有人对农村信用社的经营风险承担责任。社员因对农村信用社没有管理权、决策权，他们不能对经营风险承担责任。农村信用社的经营者，有经营管理权，而对风险不承担责任，权、责错位。所以农村信用社的风险只能是社会风险。三是管理者有经营管理的权力而没有承担风险的责任，这样使农村信用社的管理形成了觉悟管理，就是农村信用社的经营管理基本上是靠管理者的思想觉悟和责任心来管理的。四是权力的错位，容易形成公私不分，滋生腐败，甚至会出现家庭式信用社。五是形成了市场难定位，办社方向不明。由于产权主体不明确，产权主体对农村信用社的管理和服务不能通过行使管理权进行特别的限定，它只是农村信用社的普通客户。六是造成了农村信用社体制改革的进退两难。产权关系不明，就没有明确的管理主体，约束机制难以形成，体制改革的目的就无法实现。如果将产权收归国有，农村信用社的合作性就会失去。 三、民主管理流于形式。
“一人一票制”是合作制的精髓，但由于信用社所有权虚置，“三会”民主管理功能在具体运作中难以得到充分体现：一是现有股金中法人股偏少、个人股和职工股多，股金结构配置的缺陷，影响股东参与民主管理能力；二是入股对象主要是农民和信用社职工，文化水平偏低，市场意识、维权意识、民主管理意识较为淡漠，因而对农村信用社的经营成果不留心、利润分配不关心、业务发展不用心、民主管理不热心，与农村信用社法人治理结构所要达到的股东的素质要求差距较大；三是基层信用社虽然是独立法人，实行财务上独立核算，但在人、财、物等方面权力很有限，实际上现实地被县联社掌握，基层职工作为社员和被管理者，很难对联社实施面对面的监督；四是受内外部、主客观等因素的制约，“三会”制度不能得到严格执行，社员很难通过“三会”行使职权。多年来没开过社员代表大会，普通社员根本无权利可言，理事会、监事会的成员及主任人选，不是由社员民主选举产生，而是由上级管理部门或行政主管机关任命，理事会和监事会的召开的次数有限，参与者主要关心信用社的财务状况，而对其应履行的权利与义务——理事会的决策、监事会的监督漠不关心。
四、监事会监督不力。
建立完善的法人治理结构，需要充分发挥监事会对信用社主任经营管理和财务管理的监督职能，防止权力失去监督而过分膨胀。根据章程规定，信用社实行理事会领导下的主任负责制，主任在监事会监督下对理事会形成的决议和决策加以实施。而实际情况是一些信用社理事长主任二职一肩挑，集决策权、执行权于一身，有的虽然实行了理事长与主任的分设制，但理事长和主任职权范围界定不清，实质上理事长全权负责，理事会与主任之间不存在制约与被制约的关系，理事会所有的决策是否正确难以保证。另外，监事会监事绝大部分是信用社员工，在实际工作中，除监事长为专职外，无专门办事机构和专职办事人员，日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用，监事会基本上未能履行章程赋予的对信用社的经营决策、决策的实施过程及执行结果进行监督的职责，事实上演变为信用社内部审计部门，在理事长或主任的领导下开展工作。
三种创新模式下法人治理结构利弊分析 为解决农信社存在的产权不明晰和法人治理结构不完善的问题，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》（〔2003〕15号文），其要点：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。并在产权制度改革上提供了三种模式：合作制、股份合作制、股份制。
一、县联社统一法人组建省联社模式下的农村信用社法人治理结构。 该模式是坚持合作制，把原县、乡两级独立法人体制改制成县联社统一法人，并在此基础上组建省联社，原乡镇信用社以分支机构形式存在。实行县联社统一法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征，主要是内部结构调整，农村信用社基本上仍属依靠政府隐形担保的准国有银行机构，这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制过程，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变，无法克服所有权主体现实缺位、政府干预严重、三会虚设、民主管理不到位、激励不兼容等矛盾。 二、农村合作银行模式下的农村信用社法人治理结构。 该模式采用的是股份合作制，把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来，在自愿的基础上，通过设置资格股和投资股，在不偏离服务“三农”的方向前提下，实现追求一定盈利和为社员服务并举的目的。股东代表大会作为其权力机构，股东代表在行使权力时，一人一票，体现合作制的基本原则。股份合作制的不足之处：（1）农村信用社所有者缺位仍不能有效避免；（2）股份合作制有朝着股份制或者合作制两头演化的惯性；（3）“一人一票制”、法人股东大股小权、股份持有与权利不对等、个人股因股金有限而对监督不关心等产权制度改革的不彻底，难以有效解决民主管理不易落实的问题，股东大会有可能虚设。 三、农村股份制商业银行模式下的农村信用社法人治理结构。 该模式是将农村信用社股本金在平等自愿基础上转为农村商业银行股本金，并通过募集股本，实行由社会法人、自然人、系统内职工按一定比例分别持股，重新构建农村商业银行的内部治理结构。最高权利机构是股东大会。股东大会选举产生董事会、监事会，实行董事会领导下的行长负责制。农村信用社改制为农村商业银行，可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”，规范的股份制明晰了产权、强化了约束机制，利润与风险由股东按出资比例分享和承担，有效解决了农村信用社所有者现实缺位问题。但也存在以下缺陷：（1）地方政府持股难以避免业务发展中的非市场化行为，容易形成地方政府干预金融资源分配；（2）股份制改造后，实行“一股一票制”，不能有效解决“外部人控制与内部人控制”问题；（3）没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，难以取得“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡；（4）这种模式只适合支农任务相对较轻的经济发达地区。
完善农信社法人治理结构初探
为解决农信社存在的产权不明晰和法人治理结构不完善的问题，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》（〔2003〕15号文），其要点：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。并在产权制度改革上提供了三种模式：合作制、股份合作制、股份制。《试点方案》推行的农村信用社治理结构改革还没有完全走市场化道路，存在一些对实际矛盾与困境的折中与妥协，明晰产权、完善法人治理结构需要或长或短的过渡期。目前，在确定产权形式上，国家没有搞“一刀切”，将选择权交给了地方政府和农信社。笔者认为，不管选择何种模式，都须以从下几方面改革和完善法人治理结构。
一、明晰产权，完善法人治理结构。
明晰产权是深化改革的关键，各级行业管理部门应针对当前产权关系上存在的弊端，因地制宜地借鉴现代股份制企业的经验，制定合理的增资扩股计划，大量吸收社员股金，增加股金在资本总额的比重，使资本充足率在短期内达到监管指标的要求。为解决长期以来，因股权结构分散、面广、量小所造成社员对信用社经营管理不关心、影响力微弱的问题，在深化改革中，应根据当地经济发展实际，增加入股金额，适度加大单个社员最高持股的比例，实行合作制与股份制的优势互补，即一人一票（资格股）与一人多票（投资股）相结合的表决方式，让广大资格股的社员按相应股金的比例优先得到信贷的支持；而让一部分战略投资者，在获取信贷支持的同时，得到更高的资本回报率，从而增强他们对信用社的关注度和参与经营管理的热情。这样不仅会增强农信社防范风险的意识，而且还能充分调动经营管理者自我约束、自我监督、自我完善的积极性。
二、重塑“三会”形象，完善“三权”制约机制。
在深化改革过程中，重新构建“三会”的制约机制。一是强化社员代表大会对理事会、监事会人员的提名权和民主选举权；理事会的重大决策和重要事项，必须提交社员代表大会审议通过；对任期内有违法违纪行为、经营管理不善、敬业精神不强、工作失职而造成重大经济损失的高管人员，社员代表大会有权向银监部门提交取消其高级管理人员任职资格和重新换届选举的议案，直至有权罢免其职务。二是发挥理事会的职能。理事会要严格按照现代企业制度所有权和经营权分离的机制，实行理事长、主任分任制；要建立健全与经营执行机构相互制约的关系，防止权力过于集中，而形成少数人控制的问题；三是确实强化监事会的监督职能，将监事会建成名符其实的监督机构。纪检、监察、稽核等再监督部门由监事会进行业务指导，建立以监事会为核心的监督体系。赋予监事会业务经营查询权，重大决策和经营管理的质询权，对违规违纪行为的查处权以及对失职的理事会、经营执行机构、监事会成员的罢免建议权。充分发挥其独立行使监督制约的作用。
三、淡化政府干预行为。
农业的弱势产业、农民的弱势群体和农村的弱势环境决定了以“三农”为服务对象的农信社一定时期内仍需政府的政策支持，但省级政府的农信社管理体制是在法律框架下的管理，不能超越法律和违反农信社章程，更不能干预农信社的具体业务和经营活动。农信社作为地方性金融机构，依章程行事，社员代表大会作为其最高权力机构不可侵犯，地方政府要维护农信社的法人地位，发挥其在打击逃废债、查处案件、营造良好信用环境等方面的积极作用，不得干预理事会的决策和经营班子、监事会的经营管理行为。同时合作金融机构要建立开放的法人治理结构，扩大主任、理事、监事的选择性和竞争性，逐步向公开招聘过渡，并进一步完善独立董事和外部监事制度，全面完善法人治理结构。
四、建立科学绩效评价体系，完善激励约束机制。
建立科学的市场化业绩考核评价体系，采取多种形式的激励手段，是提高员工对农信社忠诚度和贡献值的有效途径，也是建立激励和约束相结合经营机制的前提。在深化改革过程中，农信社要联系本地区、本单位的实际，建立一套科学的目标体系来评价员工的绩效，并按照“分级管理，逐级负责，责任到人，层层落实”的管理办法，把经营管理目标和责任分解落实到单位、部门、职员，用多种精神和物质利益激励经营管理者有效控制和化解风险，把职员的行为与信用社的长期经营目标结合起来，推动农村信用社快速、稳健、可持续地发展。
参 考 文 献
1、金景荣：《现代信用社管理体制改革》，第69页，《现代信用社体制改革、科学管理、内部监控与市场开发实务全书》， 2003年8月。
2、黄定国：《构建农信社法人治理结构初探》，第26页，《中国农村信用合作》，2005年1月。
3、王嘉秀：《三种新模式、探索改革之路》，第29页，《中国农村信用合作》，
2005年1月。
4、张志峰：《回首2004年农信社改革历程》，第92页，《中国金融家》，2005年1月。
