目 录
一、关于“借新还旧”
二、“借新还旧”行为的动因及效力分析
三、“借新还旧”行为的危害
四、防范“借新还旧”法律风险
内 容 摘 要
借新还旧是指贷款到期或快到期时，从帐面上给予贷款对象同量或增量新贷款来替换旧贷款。由“借新还旧”行为产生的虚假盈利，掩盖了部分地区农村信用社在改革中出现的新问题，并会带来许多负面影响，必须引起我们的高度关注和警惕。
农村信用社借新还旧效力分析及风险防范
2003年12月，银监会公布2003年11个月全国共有17个省的农村信用社实现盈利，盈利金额达35.05亿元。尽管全国农村信用社利润总额仅仅为1.48亿元，但是全国农村信用社毕竟实现了全行业扭亏为盈，结束了自1994年以来持续亏损的局面（2004年01月02日，新京报）。
我们在为这个消息欢欣鼓舞的同时不禁要问，新一轮的农村信用社刚刚启动，农村信用社的产权制度和治理结构未有根本改善之际，是什么利好因素导致农村信用社实现全行业扭亏为盈的呢？央行金融研究局的陆磊认为，这主要得益于2003年农产品价格上升所带来的农民还贷能力的提高和国家对农信社巨额资金的投入。
我们不否认上述两个因素对农信社增收所带来的积极效应，但据我们部分欠发达地区农村信用社经营管理现状的调查发现，由“借新还旧”行为所产生的虚假盈利，掩盖了部分地区农村信用社在改革中出现的新问题，并会带来许多负面效应，不能不引起我们的高度关注和警惕。
一、关于“借新还旧”
本文所讨论的“借新还旧”一词，是指当贷款已到期或快到期时，银行从帐面上给予贷款对象同量或增量新贷款来替换旧贷款的行为。如果贷款对象能够结清利息，新贷款与旧贷款的额度一致，如果贷款对象连利息都不能够结清，新贷款还包含应付利息。
由于“借新还旧”的做法除了能“完成”上级下达的降低不良贷款率目标之外，还能让信用社“完成”增加收入和利润等目标。随着贷款客户不能按期偿还贷款数量的增多以及信用社纵向考核的加强，各级农村信用社更倾向于采用“借新还旧”的方法来延长还款期，而很少采用“展期”的方法来延长还款期。
中国人民银行曾经专门针对“借新还旧”制定过二十字方针，“结清利息、多收少贷、完善手续、责任不变、严格审批”。该政策主要有以下几层含义：一是规定了转贷的条件必须在结清利息的前提下；二是明确了转贷的规模，尽量多收回旧贷款，少发放新贷款；三是规定了转贷的程序，需要重新订立贷款合同，使手续齐备，贷款的责任人不变，原贷款金额超过特定的审批权限仍需经审批。
央行之所以同意有条件“借新还旧”的目的在于“确保贷款不失时效，债权债务明晰及不良贷款的盘活”，其本意是通过延长诉讼时效来保全银行债权。根据《民法通则》的规定，“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为两年，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。”
然而实际操作中，“借新还旧”早已突破了中国人民银行规定的上述方针，从客户提出“借新还旧”到金融机构信贷员主动上门劝说，“借新还旧”范围从逾期贷款扩大到呆滞和呆帐贷款，“借新还旧”金额不仅包括贷款本金，还包括历年积欠的利息。
根据对部分地区数十个信用社的调查发现，2003年这些信用社的平均现金收息率只有30%，最高的仅有50%，也就是说，这些信用社当年所得的贷款利息收入中仅有30%-50%来自现金收入，其余部分全都是帐面收入。通过“借新还旧”收入虚增一半以上，利润也大幅虚增。2003年这些信用社的帐面盈利总额达到336万元。如果扣除“借新还旧”获得的收入，这些信用社不仅达不到这么多盈利，实质上还在亏损。
农村信用社在20世纪90年代中期曾广泛运用法律武器催收贷款，大多以“赢了官司输了钱”而告终，法律手段仅仅起到事后的威慑作用。由于即使超过诉讼时效，借款人和贷款人的债权债务关系自贷款逾期之日起二十年内依然有效，因此农村信用社的“借新还旧”行为并非完全出于诉讼时效的考虑，而是另有隐情。
二、“借新还旧”行为的动因及效力分析
“借新还旧”之风缘何愈演愈烈？究其原因，大致有以下几个方面：
（一）从上到下行政化的目标考核任务逐层分解和逐年加重，使得基层信用社面临业绩考核的巨大压力，“借新还旧”可以暂缓解这种考核压力。
业绩考核的主要内容往往包括不良贷款率每年下降的百分点，总收入、总利润要达到预定目标，存款和贷款规模等等，当这些目标无法真正完成时，“借新还旧”可以从表面上降低不良贷款率，增加利润收入。例如某信用社2003年初的贷款余额为900万元，以往平均每年净增贷款为30万元，联社当年下达的收入指标是85万元，按信用社一年期正常贷款利率约8%（月息6.63厘）和正常的贷款的期限一年计算，即使所有的贷款全部收回，一年的利息收入只能达到72万元。如果考虑到不良贷款占贷款余额和比重有30%，一年的利息收入会更低，因此仅靠正常贷款投放和回收是不可能完成任务的。
那么该信用社如何实现当年的经营目标呢？秘诀就是通过“借新还旧”将历年的不良贷款，特别是呆滞、呆帐贷款的贷款本金和累积的应付利息在帐面上偿还的同时，重新订立贷款合同，将其转化为新贷款。例如某农户1998年1月1日借了一年期1000元的贷款，从未还本付息，按照正常贷款利率8%，逾期贷款平均利率11%计算，至2003年1月1日，6年积欠的利息累计达到630元。实施“借新还旧”之后，从帐面看，等于收回了1000元贷款本金和630元的利息，接着新投放了1630元的贷款。如此算来，等到2004年1月1日，一年又要产生130.4元的利息，相当于按复利计提了利息，也就是俗称的“利滚利”，远远高于逾期罚息所得利息110元，难怪有些信贷员担心：能够转的贷款几乎全转了，明年的任务只会更重，该采取什么手段来完成呢？粉饰业绩毕竟难以长久，其中潜藏了相当大的风险。
（二）绩效工资等激励机制的建立，使得基层信用社十分看重上级制定的业绩考核指标。
首先，完成上级下达的考核指标可以确保绩效工资的按时足额领取。根据调查，某县所有基层信用社（分社）职工与业绩相关的那部分收入逐年增加，2002年到2004年分别从主任月工资中扣除200元、400元和800元，从普通职工月工资中预扣100元、300元、600元作为考核工资，按季根据指标完成情况计算补发额度。如果达不到考核指标，按未完成任务的指标所占比例来扣发信用社主任和职工的工资。
其次，工资级别的升降与业绩考核指标完成情况直接挂钩。根据有关规定，按照人均贷款、人均存款、人均利润、不良贷款率、亏损面等指标将信用社划分为五级，信用社每提高一个等级，下一年度该社的每个职工每月的基本工资晋升一档。不断提高业绩水平不仅可以提高信用社的等级，还可以显著增加信用社每一位职工的工资标准，相应地如果信用社按以上指标衡量的业绩水平下降导致等级下降一级，那么下一年度该社所有职工的工资标准将随之下降。
再次，完成业绩指标可以使信用社获得更高的费用支出标准。许多信用社采用费用定额管理方式，比如水电费、公杂费、会议费、宣传费、邮电费、招待费、安防费和差旅费等费用开支，都要在上一年度末由县联社根据该信用社当年各项目标任务的完成比例进行核定，超额完成各项任务，可以提高该社下一年度的费用开支水平。任务完成状况较差的，相应核减该社的费用定额，每个信用社超过定额部分的开支由职工个人分担或留待以后冲销。
（三）县联社和监管部分允许“借新还旧”，并形成默契。
首先是经济利益因素的影响。在一些地区县联社管理人员工资收入的40%取决于基层信用社的业绩水平。这种将管理者与被管理者业绩挂钩的考核制度，在促使县联社更加关注基层信用社经营状况的同时，却由于管理者需要考虑自身的利益对被管理者的违规行为采取默许的态度，有的甚至还主动暗示他们通过不良贷款的帐面盘活来完成考核指标。
其次是非经济因素影响。对于上级金融监管部门来说，所监管金融机构的业绩好坏及其变化趋势，是衡量他们工作成绩的重要指标之一，不仅可能影响他们自身的职务晋升，还可能影响到金融机构的自身形象和社会稳定。因此，一些地区的金融监管部门对信用社滥用“借新还旧”的违规行为视而不见，监管更多的走过场。
三、“借新还旧”行为的危害
随着“借新还旧”范围的扩大，它的危害性也日趋严重，主要表现在：
（一）“借新还旧”会造成农村信用社会计信息失真，会计资料不能客观、真实地反映其财务状况和经营成果。信用社的经营数据不实，虚盈实亏，容易使监管部门过高估计农村信用社的改革成果，对其存在的深层次矛盾认识不足，麻痹大意。
会计信息是信用社的投资者、管理者、债权人及其他使用者进行决策的重要依据之一，会计信息的真实性、可靠性是保证信息使用者做出正确决策的基本前提和条件。客观地讲，信用社的法人治理结构、业绩考核制度、劳动用工制度、激励和约束机制等等相关乎其生存与长远发展的一系列制度安排，都还处于改革的初级阶段，而改革的效果需要真实的财务信息来判断，并据此对改革方案进行调整。用短期帐面数字的辉煌掩盖信用社亟待解决和改善的矛盾和问题，只会加大其改革的难度，拖延改革的进程。
（二）“借新还旧”加大了信用社的人力成本和税收负担，对信用社自身的可持续发展能力造成不利影响。
“借新还旧”不仅能使信贷资产质量在帐面上保持“较好”状态，而且能使帐面收入和利润实现较快的增长，但这样做却会造成对实际不良贷款率的低估和对利润收入的高估，使得帐面上的会计信息不能客观反映信用社真实的业绩水平，不能合理地确定信用社向其职工支付工资和提供其他福利的标准和能力，也不能合理确定应纳税额和可分配股利等等。
根据我们的调查，某县信用社工资的高标准和过快增长，已经使信用社职工比当地的公务员和教师平均工资高出一倍以上。职工收入的高增长理应来源于信用社实际利润的高增长和经营规模的高成长，否则就是提前透支，对信用社的成长不利。令人难以置信的是，一个实际资不抵债数额达到200多万元、累计亏损180万元的信用社，2003年的人均职工工资及相应的福利支出（包括按职工工资总额提取的三项经费和劳保、待业保险等）达到2.5万元。
国家为了减轻信用社的历史包袱，出台税收优惠政策，减免信用社应缴的营业税和所得税，然而由于信用社贷款利息收入和利润和虚增，反而要多缴相应的税款。更值得关注的是，这些多缴的税款和多支出的营业费用不是来自信用社正常经营收入，更多来源于储户的存款。
（三）“借新还旧”行为的泛滥将会误导农民群众的信用意识，恶化农村信用社环境。
“借新还旧”向农民传达了这样一个信息：信用社的贷款可以长期占用，不用偿还，因为按时还款没有好外，不按时还款也没有坏处。长此以往，“借新还旧”文化和氛围一旦形成，其负面影响是鼓励农户与当地信用社打交道可以不讲信用，农村信用社的经营环境就会越来越不利。
(四) “借新还旧”行为的泛滥还会导致信用社存款吸纳能力下降，加剧支付风险。
我们在调查中发现，大范围的不受约束的“借新还旧”，已经导致信用社的某些存款农户对信用社存款安全产生担忧，不敢在信用社存款。如果不及时制止被滥用的“借新还旧”行为，农户在信用社的存款就有可能流失，许多信用社所潜伏的直接支付风险和其他风险将很快暴露出来。如果经济增长的步伐减缓，农村储蓄增长放慢，农村信用社面临的风险将进一步放大，从而可能增加农村社会的不稳定。
四、防范“借新还旧”法律风险
“借新还旧”贷款是借款人无力偿还原有贷款前提下银行无奈输的贷款，在经营过程中，由于银行在“借新还旧”贷款业务的操作中存在大量的疏忽，加之法律瑕疵仍然是借贷纠纷案件中导致银行败诉的最主要原因之一，因此，防范“借新还旧”贷款的法律风险显得尤为重要。
“借新还旧”贷款法律风险表现在：一是“借新还旧”不通知新保证人，保证人免责的风险。二是无财产担保的贷款在“借新还旧”时抵押无效的风险。三是有财产担保贷款“借新还旧”时抵押无效的风险。四是“借新还旧”时，银行划款会手续不合规带来的法律风险。
根据以上情况，银行办理“借新还旧”应当慎重，并切实防范法律风险。
一是严格坚持标准，从严办理“借新还旧”。根据人民银行《不良贷款认定暂行办法》的规定，银行办理“借新还旧”应满足四个条件：一是借款人生产经营正常，能按时支付利息；二是办理“借新还旧”时点上无欠息；三是重新办理了贷款手续；四是贷款担保手续有效。
二是履行书面告知义务。在告知书上载明，其所保证的贷款属“借新还旧”贷款，银行未向其增加新贷款额度；同时，一份借款合同不得既有“借新还旧”又有新增贷款，否则应当分开办理。
三是用财产抵押办理“借新还旧”时，要对抵押人的到期债务进行审查，并适当确定抵押比率，避免构成“恶意抵押”。在抵押人有多个债权有且这些债务不到期的情况下，抵押人将大部分资产抵押给一个债权人并不违法，但在多个债权人存在且有到期债务的情况下，抵押行为就受到一定限制。
四是严格按照法律规定的程序签署借款合同，办理抵押登记手续，主从合同的连接条款必须起到连接作用。除最高额保证合同和最高额抵押担保合同可以先于借款合同外，一般情况下，必须先签借款合同再签担保合同，不得主从合同倒置。
综上所述，我认为信用社“借新还旧”的结果是弊大于利，相关政府部门必须清醒地认识到“借新还旧”行为对信用社改革和长期发展所产生的诸多负面影响。建议银监会尽快出台相关政策措施，严格控制“借新还旧”的规模、范围和具体操作流程，加大对信用社经营管理行为的监管力度，让农村信用社的改革尽快回归正确的轨道上来。
参 考 文 献
张永江，金融时报，2004.12.30,《应重视借新还旧的法律风险》。
李芸星，金融理论与实践，2004.08.30,《农村信用缘何热衷“转贷”》
