内 容 摘 要
本文对我国农村信用社体制改革存在的难点和发展模式进行了分析。指出我国农村信用社体制改革不能搞“一刀切”的模式，应因地制宜地推进改革。改革经营管理体制，完善法人治理结构，实行县联社一级法人管理体制；构建以行业自律为主，监管部门监管为补充的管理体系；坚持因地制宜、分类指导的原则多种模式推进农村信用社产权制度改革；加快农村金融改革步伐，促进农村信用社健康发展。
目录
农村信用社体制改革问题的思考2
一、制约农村信用社发展的因素2
二、农村信用社走合作制还是商业化发展模式选择的分析3
三、积极稳妥地推进农村信用社体制改革5
（一）农村信用社体制改革模式5
（二）以农村信用社体制改革为中心，推进农村金融改革。7
农村信用社体制改革问题的思考
随着我国四大国有商业银行的战略调整，部分国有商业银行县级支行陆续退出县域经济，农村信用社成为农村金融的主力军。因此，如何适应新形势的发展，进一步加快农村信用社体制改革的步伐，已经成为当前金融体制改革的热点问题。农村信用社新一轮的改革，已经不仅仅是农村信用社本身的问题，它还涉及到如何构建新的农村金融体系，促进农村金融体制改革的问题。本文对农村信用社的体制改革作一些理论性的探讨，并提出几点见解。
一、制约农村信用社发展的因素
1、“三会”制度形同虚设，民主管理流于形式。按合作制原则规范农村信用社，最突出的特点就是要实现管理上的民主化，但从目前农村信用社管理上看，民主性还没有真正体现出来，理事会没有按规定定期向社员代表大会报告工作，监事会也没有按章程对理事会的工作实施有效的监督，信用社的经营管理实质上仍是旧体制、老办法，距国务院要把农村信用社改为“由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”的要求差距甚远，背离了合作金融方向,“三会”有形而无实际，内部治理结构难以有效落实，民主管理、民主监督也就成了空谈。
2、产权不清，所有者缺位。长期以来，信用社历年盈亏该由谁享受和承担一直界定不清，社员股本金长期得不到分红，农村信用社账面上反映的股本金一直是农民入股时的原值，无法反映出信用社资产积累过程中社员股本金增、减值情况；农村信用社也一直在回避产权归属问题，在发展社员时对社员所宣传的主要是“贷款优先，利率优惠”，而对社员其他方面包括产权归属、民主管理等方面的权利则极少提及。由于产权不清，入股社员大多关心的是如何才能得到更多的贷款，而非信用社如何才能更好的发展。即使是职工社员，因内部激励机制不够完善，加之很多是贷款入股，所关心的也大多是分红高低，如对于信用社如何经营、是否存在风险等问题则很少关心甚至不管不问。产权不清，造成所有者、经营者和职工对信用社的发展缺乏责任心，以至于信用社经营效益普遍低下，存在较大的风险。
3、资本充足率低，抗风险能力弱。农村信用社资本充足率问题，一直是监管机构监管的重点。长期以来，信用社的股本金分红未与当年经营的实际利润挂钩，一直维持在低息状态，造成社员入股积极性不高，增资扩股难度大。为完成上级的增资扩股任务，信用社只得违反规定，采取不规定社员入股金额、可以自愿退股、保息不分红等方式增资扩股，出现存款化股本金占比例大，缺乏一定的稳定性。如截止到2003年12月底，某县信用社净资本额为2839万元，资本充足率为5.56%，其中存款化股金达760万元，占总资本的22.4%，若实施一级法人和其他形式改革，信用社须剔除相互参股的部分，存款化股本金占比例达25.7%，由于股金稳定性不高，信用社的抗风险能力还很弱。
4、历史包袱重，风险资产多。农村信用社长期以来承担了支农重任和乡镇企业改革成本，特别是承担了高额储蓄保值贴补以及农行与信用社脱钩、合作基金会并入的损失等，使信用社肩负着沉重的历史包袱。由于目前县联社和各基层信用社是独立核算、自负盈亏的两级法人，因而在计税纳税单位上仍以各基层单位盈亏分别计算，盈亏不能相抵，亏损社历年亏损越积越多，盈余信用社则将利润的相当部分用于缴纳所得税，从而导致全县信用社所有者权益下降，出现部分社资本充足率为负数，信用社的包袱难以消化。如截止今年3月末，某县农村信用社历年亏损挂帐570万元，不良贷款2856万元，不良贷款所占比例虽控制在10%以内，但风险贷款依然较大，在不良贷款中，90%是呆滞、呆帐贷款，若按五级分类统计，其不良贷款占比例将超过30%。
5、税负过重。农村信用社不仅承担了5%的营业税，还承担着所得税、车船税、土地使用税、印花税、城建税、房产税等十几项税种，在农村信用社经营本来不景气的状况下进一步加大了信用社的亏损。从农村发展、金融稳定的大局出发，应该按照国际惯例，通过减税政策为农村信用社创造一个休养生息的环境，力争在三至五年内逐步消化历年亏损，增强农村信用社的实力。实行减税政策扶持农村信用社发展是国家财政和各级政府完全能够做到的。
以上问题要得到有效的解决，必须从根本上进行农村信用社的体制改革。
二、农村信用社走合作制还是商业化发展模式选择的分析
农村信用社到底是实行合作制还是商业化，这是一个争论不休的问题，也是一个很难统一意见的问题，决策部门也很难下决心给出结论。也可能正是基于此，2003年国务院在《关于深化农村信用社改革的试点方案》中采取了暂时回避理论上的争论，即采取务实政策，把重点放在操作上的“因地制宜，不搞‘一刀切’”。这种做法是符合当前实际的，是符合中央十六大精神的，充分体现了“实事求是，与时俱进”的精神。目前，中国银行业监督管理委员会对农村信用社的改革方案已经国务院批准，各方面反映积极，应当坚决推行，不宜在理论方面过多纠缠，给外界造成政策不稳定的影响，只宜在有限范围内对有关问题继续进行探讨。
1、中国农村的发展需要合作金融。就我国农村需不需要合作金融，能不能搞合作金融的问题，以前有过很多讨论，结论是肯定的。主要立论的依据，是我国仍然是一个发展中的农业大国，农业人口较多，农民收入水平较低，绝大多数的农民还在靠简单农业生产维持生计，绝大部分的农村金融需求还是小规模的信贷需求。这类要求因服务成本较高、风险不确定，以利润最大化为目标的股份制商业银行一般不愿承担，而目前国家政策金融又无法顾及得到。因此，一个总体上的概念，还是需要由社区性的合作金融组织提供服务的。这种认识大部分人是认同的，而问题的关键，是搞哪种传统意义上的合作制金融，还是搞经过改良的合作金融。反对合作金融的人，一般是拿古典合作制金融的模式批评的，认为这种制度存在先天的产权不明晰的缺陷，在我国没有生存的土壤。坚持可以发展合作金融的人，认为合作金融本身是在不断发展完善的，世界各国的经验也表明，这种制度有存在基础，有其理论上的合理性，现实当中又有很多像荷兰RABO银行、德国DG银行等成功的范例，只要坚持将符合合作金融的基本理念与中国的具体实际相结合，创新出具有中国特色的合作金融是完全可能的。
2、因地制宜，不搞“一刀切”地发展合作金融。理论来源于实践，实践又可以完善和发展理论。合作金融的问题也是一样。从目前看，我国农村需要发展合作金融这个大的前提各方面是有共识，简单否定恐怕是不太可取，加之理论储备不充分，一下子超越条件也不成熟。因此发展合作金融这个大前提应当肯定下来，但究竟应当发展什么样的合作金融，可以充分讨论。目前主流的观点是：结合中国实际，因地制宜，不搞“一刀切”，允许各地进行探索，鼓励进行制度创新。国务院[2003]15号文件就充分体现了这种精神，允许在农村信用社改革中进行制度创新上的大胆探索，制度安排上股份制、股份合作制以及合作制各种制度都可以试验；组织形式上商业银行、合作银行、一级法人和两级法人等都可以选择。目的就是通过充分发挥各地的能动性和积极性，通过试点，探索出一条符合中国国情、农情和农村信用社实际的社区性金融组织发展道路。
所以，当前农村信用社的改革不能搞“一刀切”的模式，应因地制宜地选择合作制，还是商业化，慎重改革产权制度。
三、积极稳妥地推进农村信用社体制改革
（一）农村信用社体制改革模式
1、坚持因地制宜、分类指导的原则推进农村信用社产权制度改革。农村信用社体制改革的关键是服务方向、服务宗旨和经营管理机制的选择，只要农村信用社坚持立足“三农”，服务于农民、农业、农村，积极寻找经济增长点，科学决策、科学管理，科学营运，推动农村经济和县域经济的发展，就是科学、正确的发展方向。同时由于我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平不同，对金融服务需求层次也不相同，试图用一种模式对信用社进行改革是行不通的。农村信用社体制改革要从实际情况出发，坚持“因地制宜、实事求是、区别对待、分类指导”的原则，按照不同的农村经济结构和特点，采取不同的改革模式，以适应不同的经济发展要求。
（1）农村商业银行模式。在经济发达地区以及城乡经济一体化程度较高的地区，个体经济活跃，民营经济发展迅猛，继续沿用传统的农村信用社组织制度，已明显不适应当地经济和金融发展的需要。因此，取消基层社法人地位，按照股份制原则组建一级法人管理、一级核算体制、制约经营的农村商业银行，对这些地区的经济发展可能更为有利。农村商业银行要按照《商业银行法》的规定组建和运行，以全部法人财产独立承担民事责任，基层信用社是商业银行的分支机构，不再具有独立的法人资格，在商业银行授权、授信范围内开展业务，并承担相应的责任。在自愿的基础上，提高农户入股金额，吸收地方政府、企业法人、种养业大户、个体工商户、私营业主和其他自然人入股，成为商业银行的股东。农村商业银行要继续坚持为农业、农民、农村经济服务的原则，支持农民发展商品经济，为县域经济的发展提供全方位的金融服务。
（2）农村股份合作银行模式。在经济发展一般的地区可以把县联社改制为一级法人的农村股份合作银行，基层信用社成为农村股份合作银行的分支机构。农村股份合作银行是农户和乡村个体私营企业按照章程或协议，以资金使用权作为股份，实行民主管理、按股份分红的企业法人。农村股份合作银行既保留了合作制民主管理、按股份分红的特点，又吸收了股份制产权明晰、主体确定、权责分明的特点，既有利于贯彻合作精神，又考虑到投资人利益，明确了信用社与投资人之间的经济利益关系，有利于形成责权利统一的风险共担机制。对于中国一般经济地区而言，农村信用社实行股份合作制的组织制度，既可以坚持为社员服务的宗旨，又考虑了经济发展变化的因素，有利于农村信用社的发展。随着我国农村产业化、工业化、城镇化程度的提高，股份合作银行的发展前景将是逐步成为股份制的农村商业银行。
（3）转变为政策性银行的分支机构。就我国贫困地区而言，农村信用社主要承担了支持农民的脱贫工作，带有明显的政策性业务色彩。可以将贫困地区农村信用社改为中国农业发展银行的基层机构，专门从事扶贫开发工作。既可以改变贫困地区农村信用社包袱沉重，无法维持发展的困境，又可以解决农业发展银行因缺乏基层网点不能有效行使职能的问题。
2、完善法人治理结构，实行县联社一级法人管理体制。目前，农村信用社实行县联社和基层信用社二级法人管理体制，多级法人，多级管理，基层信用社名为独立法人，实际上是县联社的基层机构。在我国市场经济体系尚不完备、信用社内部关系尚未理顺的情况下，县联社与信用社的双重法人格局造成了经营管理上的利益冲突，县联社出于加强管理和防范风险的需要，在人、才、物、贷款权限等方面控制了农村信用社，农村信用社的独立法人地位很难真正实现。另一方面，从县域经济发展的角度来看，四大国有商业银行退出县域经济以后，农村信用社成了县域经济中主要的金融机构，单个、分散的农村信用社两级法人体制难以形成规模经营，不能有效满足农业产业化经营和农村个体、私营企业的资金需求，无法形成资金优势，难以有效支持农村经济和县域经济的发展。因此，应该正视农村信用社的现实状况，改革农村信用社管理体制，取消基层社法人地位，实行县一级法人管理体制。
以县（市）为单位组建农村信用社，实行一级法人管理体制，把基层信用社改制为营业机构，实行“统一法人、授权经营、分级核算、单独考核”的经营模式。它的有利因素是：可以更好地为农业产业化和农村经济发展服务，有利于县域经济的发展；可以扩大经营规模，增强资金实力，有利于市场竞争力和社会地位的提高；可以实行财务统一核算、人员统一调配、资产统一管理、资金统一调度，有利于防范和化解金融风险；可以调整网点布局，合理调配人员，减少开支，降低成本，有利于经济效益的提高；由多家法人纳税单位变成一个法人纳税单位，有利于减少税费负担；可以集中财力搞好电子化建设，提升管理层次和水平。其弊病是容易产生“均贫富”、吃“大锅饭”的思想，影响基层社的积极性等。笔者认为，实行一级法人管理体制利大于弊，可以在一些地区先行试点，总结经验，逐步推广。我们还应该认识到基层农村信用社的法人地位从来就没有真正体现出来，实际上实行的就是县联社一级法人体制，现在要做的只是取消基层社法人地位即可。可中国农业银行与农村信用社脱钩后，县联社通过完善内控制度、严防死守、加强管理等措施在很大程度上扭转了农村信用社的局面。对农村信用社来讲，加快发展、防范风险是当务之急，与其空谈基层信用社的独立法人地位，不如正视国情、承认现实，实行一级法人管理体制。
3、完善行业管理体系，构建以行业自律为主，监管部门监管为补充的管理体系。关于构建农村信用社行业管理体系，笔者认为要根据农村信用社的现状，本着积极稳妥的原则，建立自下而上入股拥有、自上而下管理服务的联合组织体系。在县级以下实行联社一级法人管理体制，统一核算，授权经营；由县级联社入股组建省级联社，中央不设立全国农村信用社行业管理组织，省级联社对省级政府负责，对辖区内联社行使管理、服务、协调职能。省联社具体负责对内研究制定关于农村信用社的法规、制度措施，为下级提供结算、信息、人员培训、技术交流、业务创新、资金服务等，对外代表农村信用社协调各部门关系，争取有关政策，改善农村信用社外部经营环境，参加国际金融交流合作等。目前当务之急是抓紧从银监局剥离对农村信用社的行业管理职能，尽快成立省级联社，建立省级行业管理组织，地市级不设立联社，以省联社派出机构的形式设立地（市）管理办公室，行使省联社对辖区内联社的管理和服务职能。形成一个以行业自律为主，中国银行业监督管理机构为补充的管理体系。
4、农村信用社体制改革还应该坚持稳定的原则。在目前农村信用社的经营状况下，不宜做大的制度变动，特别是不应该急于开展产权改革，就该为农村信用社创造一个稳定、宽松的发展环境，在农村信用社不断发展、壮大的基础上，允许不同经济地区、不同地（市）、甚至同一地（市）不同县的农村信用社根据所处地区的经济发展水平和经营情况自主选择发展的模式，不管采用什么模式，农村信用社必须适应当前农村的生产力水平，适应农业、农民、农村的需要，以扩大、完善金融服务为重点，以提高服务质量、增强自身竞争力为核心，促进农村经济和县域经济的快速发展。
（二）以农村信用社体制改革为中心，推进农村金融改革。
1、加快国有商业银行改革步伐。国有商业银行县级机构的只吸收存款不贷款的“抽水”做法，实际上造成了农村资金向大中城市转移、不发达地区向发达地区转移的结果，进一步拉大了贫富分化的差距，不利于县域经济和不发达地区经济的发展。因此，应该加快国有商业银行体制改革步伐，分步实施收缩战略，逐步从县域经济中撤出，腾出空间让农村信用社发展。
2、农业发展银行要重新定位，完善功能。随着粮棉收购体制的改革，农业发展银行急需完善功能拓展业务范围，要把支持的重点由目前的粮棉油收购逐步扩大到支持农村基础设施建设、农业开发、农业产业化结构调整、农田水利基本建设上来，减轻农村信用社因政策贷款带来的信贷风险。
3、规范发展邮政储蓄业务。对邮政储蓄如何处置，应该引起决策部门的关注。一是在经济发达地区应该将邮政储蓄业务从邮政业务中分离出来，组建邮政储蓄银行，允许发放贷款，县以下的邮政储蓄机构要重点支持县域经济的发展，可以形成与农村信用社竞争的格局。二是贫困地区要适度控制邮政储蓄发展，消减邮政储蓄机构，将资金市场让给农村信用社，以增强贫困、落后地区农村信用社的资金实力，有效支持当地经济发展。
资 料 来 源
参考文献：
1、项书兰：《当前农村信用社管理体制尚存的问题及改革建议》，《金融参考》，2001年，第8期。
2、本善、李军等：《对农村信用社实行“一级法人”体制的几点辨析思考》，《金融参考》，2001年，第9期。
3、滕中亮、贺本立等：《对农村信用社合作制道路发展方向的探讨》，《金融参考》，2001年，第10期。
4、杨少俊：《对农村金融改革几个问题的思考》，《中国农村信用合作》，2004年，第3期。
