一、农村信用社改革的进展
二、当前存在的主要问题
三、对农村信用社改革和发展的几点建议
农村信用合作社改革之我见
国务院总理温家宝在建设社会主义新农村会议上指出：“要通过深化农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力。一是坚持不懈地落实好中央支持农业发展和农民增收的政策措施；二是坚持稳定和完善农村基本经济制度；三是当地信用社要增加资金投入，切实解决农民群众生产生活中的实际问题，提高广大农民的经济收入；四是充分调动广大农民群众建设新农村的主动性和创造性；五是推进新农村建设必须从实际出发，因地制宜，量力而行”。并强调:“当前特别要重视和发挥农村信用合作社的重要作用，农村信用社是当前三农建设最好的金融机构，要采取有效措施，支持和引导农村信用社发展，使它成为新形势下农村金融的主力军”。这一指示不仅充分肯定了农村信用社在支持农民、农业和农村经济发展中的地位和作用，而且为信用社的改革和发展指明了方向。对照总理指示，我认为信用社改革虽然取得了积极进展，但面临社会主义新农村建设，任务仍然十分艰巨。
一、农村信用社改革的进展
1996年下半年，根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》的要求，农村信用合作社与农业银行脱离行政隶属关系，改革的核心是按照合作制原则改造、规范农村信用社，把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的合作金融组织。为实现这一目标，提出逐步建立以信用社民主管理为基础，由行业自律管理、人民银行依法监管的合作金融管理新体制。经过几年的改革实践，农村信用社改革成效主要表现在三个方面：
（一）按照合作制原则对农村信用社进行了全面的整顿和规范。1997年初，全国农村信用社管理体制改革工作会议对该项工作进行了全面部署和安排。整顿规范主要围绕清股扩股、建立民主管理制度、主要为社员服务三项内容进行。通过3年的整顿规范，基本达到“三个”目标：一是对各级信用合作管理干部和广大农村信用社职员进行一次深刻的合作制思想教育，使他们认识到坚持合作制，是信用社生存和发展的根本之路，也是农村经济发展的客观要求。二是清股扩股，重新设置股权，扩大入股面和入股金额，扩大了信用社的社会影响，增强了资本实力。三是建立健全了社员代表大会、理事会、监事会，民主管理的方法及措施逐步完善。特别是通过实行民主管理，为社员提供方便、快捷、高效的金融服务，使他们切实感受到自己是信用社的主人，认识到自己有责任和义务关心信用社的发展，农村信用社作为联系农民的桥梁和纽带作用开始得到发挥。
（二）资金实力增强，支农力度加大。3年多来，随着农村金融体制改革的深入，农村信用社逐步恢复合作性质，重新焕发活力，取得重大成就。到1999年末，全国农村信用社各项存款余额13358亿元，占金融机构存款的12.3%，其中储蓄存款11217亿元，占金融机构储蓄存款总额的18.8%；各项贷款余额9226亿元，占金融机构贷款总额的9.8%。农村中63.4%的农业贷款是农村信用社发放的。农村信用社作为农村金融的基础地位得到进一步巩固和提高。
（三）各级人民银行对农村信用社的监管工作明显加强。根据“决定”要求，各级人民银行均成立信用合作监管部门，配齐人员，健全制度，明确人民银行县支行重点加强对农村信用社的监管。各级行建立了监管工作责任制，明确分工，责任到人。对高风险信用社制定了综合治理意见和风险处置预案，并积极帮助信用社改善管理，搞活经营，化解风险。通过强化监管，信用社违规经营现象得到有效治理。
二、当前存在的主要问题
（一）管理体制不顺。农村信用合作社与农业银行脱钩以后，在建立什么样的管理体制上变来变去，迟迟不决，人民银行对信用社既进行行业管理又进行金融监管。这不仅与《国务院关于农村金融体制改革的决定》精神是不符的，而且实际工作中这种既当裁判又当运动员的管理体制已经暴露出许多弊端；一是不利于统一思想、统一认识，集中精力抓好管理、搞经营。目前我国农村信用社有5万多个，分社和储蓄所6万多个，代办站26万多个，70多万职工，近2万亿元的资产，其机构遍布城乡。就是这样一个关系到农村经济发展和社会稳定的重要金融机构，在体制问题上却迟迟不能明确。广大职工迫切希望尽快就体制问题做出决策，以稳定人心，稳定队伍，抓住机遇发展业务。二是不利于人民银行依法加强金融监管。当前各级信用合作管理部门既担负行业管理职能又是金融监管的主管部门，实际工作中很难处理好行业管理和金融监管之间的关系，这也是当前信用社违规经营屡禁不止的一个重要原因。三是不利于化解金融风险和支农作用的发挥。现行体制下，不可能建立区域性的结算中心和资金调剂中心，信用社资金的“肠梗阻”和“钱到地头死”的问题日益突出，使单个信用社抗风险能力下降，支农实力减弱。
（二）合作制改造工作还需坚持不懈地进行下去。经过三年合作制的改造，尽管普及合作制的工作取得了实效，但也存在一些不容忽视的问题：一是合作制改造工作是全社会的工作，应该依靠政府，动员全社会的力量进行长期普及、宣传和发动，单靠一个部门的力量，实践证明成效并不明显；二是信用社职工及管理部门对合作制改造工作的认识有待提高。一些地方合作制改造工作存在图形式、走过场的现象，改造过的信用社民主管理组织不能有效发挥作用，“三会”依然是“吃馒头、举拳头”的摆设。
（三）信用社的经营状况没能得到根本改善，部分地区信用社的经营状况还在继续恶化。一是信贷资产质量差，不良贷款特别是“双呆”贷款比重很大；二是亏损相当严重，且逐年增加；三是有一批信用社资不抵债，成为空壳社，存款支付困难，处于关门半关门状态；四是安全防范手段落后，各类案件居高不下；五是队伍庞大，文化和业务素质低下。这些问题潜伏着极大的金融风险，若不及时加以防范和化解，一旦在某一区域和环节上爆发出来，就会形成区域性金融风险，严重威胁信用社的生存和发展，最终将影响一些地方的经济发展和社会稳定。
（四）信用社在支农服务方面仍需加强。当前一些信用社的经营方向不够端正，坚持为农民、农业和农村经济服务的宗旨体现不够，具体表现在：一是“资金农转非”，使有限的资金投向了非农项目。一些地方的信用社将资金大量投向乡镇企业和个体工商户，真正的农户贷款占比不高；一些联社集中信用社的资金投向政府确定的大型项目；还有一些信用社的资金直接或通过拆借投向房地产和股票市场。二是农户贷款手续繁琐，使农民感到贷款难，特别是一些信用社片面强调贷款第一责任人制度，慎贷、惜贷现象比较突出。三是只注重满足农户的一般资金需求，而没有从农业发展、农民增收和农村稳定的高度，积极支持农业产业结构调整，发展规划经营，支持优质高效和出口创汇农业，扶持农村各类专业化、社会化服务组织的发展。
（五）信用社经营的外部环境不宽松。主要表现在：一是行政干预贷款屡禁不止。虽然《商业银行法》等法律法规明确规定不得强令信用社发放贷款，但是一些地方领导热衷于搞“政绩工程”、“形象工程”面对这些工程的资金缺口，往往是以各种方式令信用社发放贷款。另外，贷款收税、贷款发工资等时有发生。二是企业逃、废信用社债务问题有增无减。一些借款企业借兼并、重组、转包、租赁、破产之机蓄意逃废信用社债务，而地方一些主管部门不能正确认识信用社在支农中的地位和作用，不能依法保护信用社债权，造成信用社债务悬空。三是组织资金面临不公平待遇。一些政府部门下文不许行政事业单位、国有企业、乡镇的“七所八站”到信用社开户，使农村信用社对公存款减少，资金成本增大。四是税赋过重。一方面信用社担负着重要的支农任务，资金投向比较效益相对较差的农业；另一方面在纳税上又不能给予减免税照顾，其结果是对信用社实行“竭泽而渔”的政策。五是信用社与农业银行脱钩中形成的历史包袱一直没有解决，脱钩后一些民间信用社划归农村信用联社管理，使农村信用社又背上新包袱。六是利率因素制约信用社经营。以前年度形成的巨额保值贴息一直不能得到弥补，现行存款准备金利率严重倒挂，使信用社的经营雪上加霜。
三、对农村信用社改革和发展的几点建议
（一）尽快理顺管理体制。在建立什么样的管理体制问题上，我们认为应该建立一个比较有力的系统管理组织。具体设想是：
1、取消现行单个信用社法人资格，实行县联社一级法人，统一核算。联社作为一级法人，以其全部法人财产独立承担民事责任，联社主任为法定代表人，代表联社行使权力，承担义务；信用社作为联社的分支机构，不再具有独立的法人资格，在联社的授权、授信范围内开展业务，并承担责任。原信用社社员原则上转为联社社员。
2、暂停建立市地信用联社。在省级联社建立后，在一些大的市地设立省联社的办事机构，具体负责省联社下达的工作任务。
3、建立省级信用联社。省级联社由各信用社入股组成，具有独立的法人资格。
4、建立全国信用联社。省级联社由各信用社入股组成，具有独立法人资格。
省级和全国信用联社不仅独立地开展自身的业务经营，而且对辖内信用社行使管理、指导、协调、服务的职能。这中通过层层参股组成的三级法人信用合作管理体系，不仅保留了合作制的特点，而且又将分散独立的信用社结合资金实力雄厚，服务功能强大的体系，具有明显的优势，有利于防范和化解信用社的金融风险；新体制可以在全省乃至全国信用社系统中调度资金，及时化解局部的支付风险，有利于更好地支持区域性或全国性资金调剂中心和结算中心成为可能，有效提高资金的使用率和效益，有利于强化系统管理，并为中央银行的监管和国家宏观调控的操作提供了便利条件。
（二）要坚持不懈地搞好合作制改造工作。信用社经过3年的整顿规范工作，走合作制的道路已在广大信用社职工中形成共识，但是应该认识到推行合作制的过程是一个渐进的过程，它还取决于农村经济的发展和农民对合作制的要求，取决于农民合作经济意识的培养等因素，不可能经一蹴而就。因此，在按合作制原则整顿规范信用社时不能急于求成，应该实事求是、循序渐进地按照合作制原则去改造信用社多年形成的官办色彩，还社于入股社员。通过为社员提供优质服务，增强信用社吸引力，进而扩大合作金融的影响。当前，要积极增扩股金，入股对象重点是农民，扩大农民的入股面，适当增加入股金额，充实信用社资本金。要完善信用社“三会”制度，切实发挥民主管理组织的作用，通过强化民主管理，改革信用社的经营方式和经营机制，搞活信用社的经营。
（三）进一步强化支农功能。改进提高金融服务水平，更好地支持农业和农村经济发展是农村信用社改革的根本目的。必须端正经营方向，明确服务宗旨，把信用社办成联系千家万户的金融纽带，办成广大农民走向市场的桥梁。要大力增加存款，盘活旧贷，用好用活资金。要按照朱总理的要求：“农村的存款资金必须贷到农村而不能流入城市，不能贷给乡镇工业建设项目和城镇基础建设项目。”要把广大农户作为最基本的客户，优先保证农民生产、生活的资金需要。要尽量简化贷款手续，适时推广小额信用贷款，不失时机地给予农民资金支持。要围绕农民增加收入和农村产业结构的战略性调整，积极支持农户调整产业结构，发展规模经营。要支持农业技术的推广应用，发展“一优双高”效益项目和名、优、特、新品种。要支持发展贸、种、养、加、工、农一体化经营，促进农产品的深层次增值，加速形成农产品的区域种植、专业化生产、一体化产业化经营、社会化服务的新格局。
（四）要努力提高经营管理水平，防范经营风险。要建立健全内部控制制度，规范工作程序，使信用社的各项业务活动均纳入有效的监督管理之中。要严格信贷管理，不断提高信贷资产质量。要认真抓好增收节支和扭亏增盈工作，从根本上改善不断恶化的财务收支状况。当前迫切需要解决用人机制和监督机制方面存在的缺陷。要建立开放式的用人机制，对现有人员要进行一次全面的文化和业务素质的考核，对不能胜任工作的，可采取提前退休或一次性补助的办法使其下岗。同时，实行末位淘汰制，以解决职工能进不能出的问题，信用社主任要实行任期目标责任制，对不称职的必须予以撤换，以解决干部能上不能下的问题。要强化监督机制，首先要发挥内部稽核部门的再监督作用，稽核部门要超脱，只对上一级管理部门负责，对查出的问题有权作出处理。人民银行要依法加强对信用社的监管，监督其依法合规经营，要根据信用社的风险状况，分类排队，跟踪监管，帮助信用社有效地防范和化解金融风险。
（五）要加大政策扶持力度，为信用社营造宽松的经营环境。国家应尽快制定信用合作法，使信用社合法权益受到保护。地方政府要充分认识到信用社的地位和作用，切实加强对信用社工作的领导和支持，特别是要帮助信用社组织资金、收回旧贷，维护信用社金融债权。对地方政府干预发放而形成的不良贷款，建议由地方财政弥补或贴息。对行社脱钩时农业银行甩包袱形成的不良贷款，应全额划归农业银行。成立存款保险机构，对信用社吸收的储蓄存款实行存款保险制度，增强信用社吸储能力。实行优惠税收政策，对欠发达地区信用社减免营业税；对农业贷款减免各种税及附加。人民银行应继续增加信用社支农再贷款，允许信用社发行合作金融债券，专项用于发放支农贷款。提高信用社存款准备金利率，使其保微利。对以前年度信用社支付的保值贴息，国家应给予一次性或减免税补偿。
赵旺森
2007年4月12日
参 考 文 献
《金融理论与实践》杂志，作者：段家富 出版社：中国人民银行郑州中心支行《理论与实践》编辑部 出版时间： 2005年9月10日。
