一、农信社改革中存在的难点和问题
二、进一步深化农村信用社改革的对策建议
内 容 摘 要
深化农村信用社改革试点工作的重点是改革信用社的产权制度和管理体制问题。而农村信用社产权制度改革后，其产权模式、组织形式和经营规模都发生了较大的变化，本文以广东省为例，分析了农信社改革中遇到的难点和问题，并提出进一步深化农村信用社改革的对策建议。
论农村信用社的改革与发展
在2003年6月，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），正式启动全国首批8个省（市）的深化农村信用社改革试点工作。2004年8月，国务院办公厅下发了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号），批准20个省（区、市）参加进一步深化农村信用社改革试点。至此，我国农村信用社的各项改革工作已经全面铺开。
深化农村信用社改革试点工作的重点是改革信用社的产权制度和管理体制问题。而农村信用社产权制度改革后，其产权模式、组织形式和经营规模都发生了较大的变化，本文以广东省为例，探索对我省农村信用社完善法人治理结构，切实转换经营机制，强化激励约束机制，不断提高经营管理水平和整体抗风险能力，增强“三农”服务功能，确保农信社长期稳健发展。
一、农信社改革中存在的难点和问题
(一)对完善法人治理结构重要性认识不足。
众所周知，农信社改革目的是要“花钱买机制”，就是要明晰农信社产权，转变经营机制和管理体制。但在实际改革过程中，出现了误差，突出表现为围绕“钱”做文章，局限于如何得到政府的资金扶持、如何得到央行票据等，而对完善农信社法人治理结构这一改革核心并未给予过多关注：一是对如何完善“机制”着墨很少，对农信社法人治理结构的认识还停留在“建立三会”这一表面上，且对于“三会”具体如何运作、怎样相互制衡认识不多，操作甚少，基本是有名无实。二是所有者缺位，权力制衡机构失衡。所有者缺位，社员代表大会形同虚设。股金水分多、社员小额入股等产权缺陷，导致农信社所有者缺位，社员监督维权意愿低，社员代表大会(即是股东大会)也就形同虚设。并且，部分社的社员代表选举有意回避民主选举程序，致使当选代表多为不够勤勉尽职的关系人，弱化了所有权约束力。三是理事长与主任分设难分权。农信社理事长与主任分设，初衷是强化权力制衡与双人监督，防范农信社曾普遍存在的独裁管理危害。但是，双方因职责边界仍不够清晰甚至有不少交叉、重叠，争权夺利就在所难免。由于这种认识上的误区，导致了“机制”建设滞后于改革过程，必然影响改革效应。
(二)农信社不良贷款问题突出。
现行的不良贷款统计口径不利于改革目标的实现。增资扩股完成以后，农信社的工作重点转向不良贷款的清收，以达到票据兑付的条件。但由于现行“一逾两呆”的不良贷款统计口径存在弊端，再加上贷款形态没有按此口径真实反映，现实情况可能事与愿违：第一，“一逾两呆”的不良贷款统计口径不能真实反映信贷资产质量。仅仅以是否到、逾期来衡量一笔贷款的质量和安全系数是不科学的；第二，“一逾两呆”的不良贷款统计口径容易掩盖真实的信贷资产质量问题。如把贷款的期限放长些，即使客户的经营已经出现了问题甚至影响了贷款的安全，但只要贷款还未到期，那它按此分类口径就是正常的；第三，有的农信社没有按“一逾二呆”的不良贷款统计口径来真实反映形态，造成2002年底的数据不真实。二是不良贷款率下降难，资产结构有待优化。票据兑付条件的实现很大程度取决于不良贷款比率的变化。经过近几年的清收，农信社剩下的不良贷款都是硬骨头，难于追收，要想在短短的1—2年内达标，难度很大，为达到票据兑付条件，必然的选择就是扩张贷款规模或调整贷款形态，但会留下很多风险隐患；如果新增贷款不是有效贷款需求的话，不良贷款压降的过程就变为制造贷款风险的过程，这些都不利于改革目标的实现。
(三)人员素质低，内控制度不完善，严重制约农信社的后续发展。
一是人员素质低。农信社的从业人员中，很大一部份是顶替、照顾或行社脱钩时安排的亲属，真正从社会上招录的大、中专文档生，可谓凤毛麟角。由于从业人员整体素质不高，严重制约了农村信用社金融创新业务、电子化建设等的发展和管理服务质量、水平的提高，也影响了市场竞争力；二是内控机制薄弱。随着农信社改革的深入，现有的内控机制将越来越不适应新的体制及业务发展需求，且内控机制存在“真空”，如还没有建立有效、可控制成本费用的管理制度，可持续发薪酬合理劳动用工制度，落实不良贷款责任追究制度及内部经营状况信息披露制度等等，削弱了内部监督机制的有效性。此外，执行制度不力，有章不循、违章操作屡见不鲜。风险显现，破坏了农信社的社会形象。
（四）“支持三农”与“追求效益”二者之间难于平衡。
农信社为“三农”服务，既是办社的一贯宗旨，也是改革必须坚持的原则之一，但在实际工作存在矛盾：一是支持”
三农“与农信社追求利润最大化之间的矛盾。”三农“经济是弱质经济，风险较大。如农信社大部分资金用于扶持”三农“，必然造成农信社利润的低下或亏损，就改革后的农信社而言，没有利润就没法保证股金的分红，更无从谈论发展、壮大，二者存在矛盾；二是农村资金分流与“三农”经济市场需求之间的矛盾。一方面，随着农村劳动力的转移和经济结构的变化，农村贷款需求量日益增大；另一方面，农村资金外流严重，突出表现在：商业银行大部分县(市)支行变成“储蓄银行”，分流一部分资金，邮政储蓄存款一直处于上升态势，又分流了一部分资金，造成农信社支农资金不足，支持服务的广度欠缺，存在死角，矛盾日益突出；三是贷款责任追究与支持“三农”贷款风险之间的矛盾。“三农”贷款本身就是额小、分散、难管理、受自然因素影响大的高风险项目，而农信社实行的贷款责任终身制，影响了信贷人员放贷的积极性。信贷人员怕承担责任，一定程度导致了农民贷款难的问题。
(五)地方政府干预依然存在。
随着改革的深入，农信社与地方政府之间的联系、沟通越来越频繁，需要政府协助的事项也越来越多，而地方政府在处理农信社的一些改革事务时，借落实优惠政策旗帜，往往加上“信贷扶持”、“支持地方企业”等附加条件。这对农信社的自主经营造成冲击，隐藏新的风险，长此以往，不利于农信社的健康发展。
二、进一步深化农村信用社改革的对策建议
(一)完善农村信用社法人治理结构。
完善法人治理结构是解决内部人控制，防范风险的关键。当前首先是要提高参与各方对农信社改革目标的认识，统一思想。具体来说，一是要尽快制定和颁布专门的合作金融法律，以法律的形式将地方政府等相关部门与农信社之间的关系固定下来，切实支持农信社建立和完善科学有效的法人治理结构；二是要建立有效的内、外部约束制衡制度。如实行理事长与主任分任；规定理事会组成人员的外部理事应占一定比例；明确信用社主任提名程序及其权责范围；设立监事会人员组成结构与运作程序(建议监事会成员由内、外社员各占50％构成，并设立常设机构)，增强约束机制的有效性；三是要加强外部监督与监管。通过提高社员参与农信社事务与管理的积极性，强化社员的监督；同时，监管部门要加强对农信社合规性、风险性的监管并及时将监管情况向有关各方公布。
(二)多管齐下促进产权结构多元化。
对于招股吸引力较强的珠三角农信社，首先，要允许其再次扩股和股权转让，引导其注意多吸收有专业知识有监督意愿的中小企业人股，认真甄选若干家利益独立的优秀大企
业人股，努力鼓励基金、保险公司的机构投资者参股等。其次，考虑到农信社整体财务状况较差，绝大部分农信社引进境内外的战略投资者较为困难，应允许盈利的珠三角农信社自愿战略参股其他农信社，以传输先进经营理念、克隆发达地区的管理模式。产权经过多元化改良后，还要努力促成股东之间形成对外休戚与共、对内互相制衡的机制，防止国有银行“一股独大”的弊病，切实提升农信社股权约束力。但是，对于招股吸引力较弱的欠发达地区农信社，一定要敦促内部职工多人投资股，促使职工与农信社形成捆绑利益，从而既保持股金稳定性，又激励职工积极工作。
(三)提高履职能力，平衡权力机构。
随着产权结构的多元化改良，农信社权力机构失衡的状况将大为改善。现阶段则可着重从以下几方面完善。一是要严格设定“三会一层”的职责边界、责任追究和议事规程。鉴于农信社关系贷款、关联贷款问题根深蒂固，尤其要规范行使所有者权力，即社员只能通过合规行使社员表决权、质询权等体现自身意图，不能干预农信社经营或甚至与之进行违规关联交易。二是要提高“三会”履职能力。可争取的对策是：监管部门应对农信社法人治理结构落实情况进行专项检查，密切敦促其严格执行章程有关规定；从专业知识、执业道德等方面严格审查“三会一层”成员的任职资格；督促有条件的农信社从社会公开招聘德才兼备的主任等管理层；鼓励独立性和专业性较强的知名专家学者、退休银行家或公职人员担任农信社独立理事；定期组织对外部理事或外部监事的财经素质培训和履职考评；三是要加强监事会职能，可通过引入独立理事、外部审计中介加强对农信社的监督，同
时要从人员配备、办公经费等方面着手提升监事会的独立性，并酌情赋予监事会在人事任命方面的话语权，支持建立监事会与监管机构的独立汇报路线等等。四要及时协调理事长与主任之间矛盾，但又要注意确保两者按双人原则互相监督行使权力。
（四）提升内部激励效率，健全外部约束机制。
提升内部激励效率、健全外部约束，从而减少农信社委托代理经营成本，对完善法人治理至关紧要。一是尽快建立以审慎经营为中心的合规企业文化。二要多管齐下激励约束主任等管理人员勤勉尽职。要不断完善薪酬制度，还可探索引入“股票期权”，即提高管理人员持股比例，或试行以股份充抵部分绩效工资或年终奖，并要求管理人员以个人身份和个人股份承担经营不善或违规经营的法律责任。此外，要尽快推行引咎辞职制，严明管理人员责任追究制度，激励与约束同行更能勉励管理人员尽职。三要偏重正面激励基层员工，合理决定基层员工年薪，并探索实施以服务年限、奖惩记录为基础的退休俸养计划，给基层员工稳定、乐观的工作前景，正面激发员工勤勉尽职和积极监督。四是珠三角等经营条件好的农信社，要实施更为审慎的财务会计政策，引入外部中介机构审计年度会计报表，并参照执行商业银行年报披露制度，以充实披露信息，提高透明度，从而达到引入机
构投资者、健全外部市场约束机制的目的。
（五）健全和完善内控机制，加大从业人员培训力度。
一是要加强内控机制建设。要依照法律法规，对现有的规章制度进行全面清理，废弃过时的制度，同时，要结合产权制度、管理体制、经营机制的变革，尽快建立健全一整套与之相适应的包括决策、执行、监督全过程的新的岗位责任，稽核监督、风险监控制度、授权授信制度，将各环节、各重点岗位及风险易发部位全部纳入规章的约束下，形成环环相扣、相互制约和制衡的内控机制新体系；二是要确保内控执行到位。业务经营各岗位的监督制约措施，要有配套的逆程序操作或违反操作规程的处罚措施，确保制度真正执行落实到位；三是要积极推动相对独立的内部稽核体系建设，提高
稽核审计独立性、权威性、频率和质量。建立稽核工作责任制，严格稽查人员责任，同时，加大内部规章制度检查的频率、深度和广度，对违规违章行为严究责任，并针对检查发现的问题及薄弱环节，力求整改到位，要增强内控机制有效性；四是要培育内部控制文化。强化内控自律，着力加强干部职工规章制度的学习教育，增强内控重要性认识；强化岗位培训，使员工熟练掌握业务操作流程和相关规章制度，提高自我约束和相互监督能力，避免任何人完成一项业务的全过程而不受监督和制约现象的发生，要使内控意识和内控文化渗透到每位干部职工思想深处，真正防范内控执行不到位或偏差现象的发生；五是要加强对农信社高管人员的权力监督。为避免高管人员管理的“悬空”，要将其权力范围与责任相匹配，彻底纠正经营与管理分离、重经营，轻管理”的问题，促使其依法经营、审慎经营；六是要加强人力资源的开发和利用，要制定长期学习培训计划，通过进修、脱产学习等手段，坚持“以人为本“的理念，全力提升员工整体素质，实现业务、人员、管理三者共同提升发展之目的。此外，还要适时吸纳新的高素质的综合性专业人才，不断改善从业人员队伍结构。
(六)千方百计压降不良贷款。
一是要逐户建立不良贷款监测台账，逐户制订出切合实际的清收方案；二是建立清收责任制，对违规发放的贷款，要求信贷员无条件限期清收；三是对以前的逾期抵押、担保贷款要进行重点清收；四是对信用观念不强的欠贷大户．要下大力气，采取强硬措施，集中人力清收；五是对党政部门欠款，要充分利用省政府的政策，定期向当地党政汇报这部分欠款的基本情况及清收工作中遇到的问题和困难，争取帮助解决；六是对内部职工欠款，要运用“三停”措施，限期待岗清收；七是要清收“三角债”，运用《合同法》规定的代位、撤销等权利进行清收；八是利用《仲裁法》，对以前年度抵押未进行登记而是通过公证的贷款，可以利用仲裁方式不受地方行政干预、程序简便、费用低、一裁终局的特点，保全清收信贷资产。
(七)加大政策扶持力度，解决农信社与支持“三农”的矛盾。
与其它金融机构一样，农信社既担负着支持地方经济发展的重任，也有大量的风险资产需要处置，而改革后的农信社更要规避新的风险。所以我们必须正确处理农信社与“三农”的矛盾。一是农信社要端正服务态度，增强服务意识，坚持“三农”服务的理念，把市场定位集中于农村中小企业，个体工商户及农民等目标市场，不断扩大基本客户群体；二是国家要研究如何加强对“三农”的资金支持。可通过增加财政资金对“三农”的转移支付力度，拓展政策性银行在农业中的投入，通过邮政储蓄机构在中央银行转存款的再分配机制，在有偿条件下，对农信社进行资金拆借，使这部分从农村分流的资金尽可能回流用于支持“三农”；三是要落实优惠政策。政府对信用社因支持“三农”而受到的损失在严格界定责任后，对非人为因素造成的要给予补贴，以提高农信社支持“三农”的积极性；四是要建立政策性的农业保险体系，帮助农民降低生产风险。
参 考 文 献
蔡鄂生，王立彦，窦洪权，银行公司治理与控制[M].经济科学出版社。
彭宇文，我国农村信用社改革与发展的问题与对策研究[J].财经理论与实践，2004，（11）。
3、梁华琪，对深化农村信用社改革及相关政策的若干认识[J].福建金融，2004，（7）。
