一、社会养老保险存在的必要性
二、我国养老保险的发展及覆盖
三、世界发达国家养老保险发展之路的可行性经验
四、我国养老保险发展道路的选择
内 容 摘 要
养老保险金“双轨制”一直是备受百姓关注的民生热点问题。这不公是因为它是一个关乎养老的民生保障问题，更在于它是一个关乎社会公平正义的问题，多年来饱受争议。养老保险作为社会保障的一个重要组成部分，在发展国民经济、稳定民生等和谐社会中发挥至关重要的作用。社会保险制度是社会经济发展一定阶段的产物，是公共选择的结果。养老保险作为社会保障中重要的一种保障制度在各国社会保险体系中占据了重要的地位，将来我们中国养老保险的未来之路。
养老保险作为社会保障的一个重要组成部分，在发展国民经济、稳定民生等和谐社会中发挥至关重要的作用。社会保险制度是社会经济发展一定阶段的产物，是公共选择的结果。养老保险作为社会保障中重要的一种保障制度在各国社会保险体系中占据了重要的地位。我国在成立60周年以来，社会保障从无到有，从城镇到乡村，从职业人群到城乡居民。经历了一个不断改革、发展、完善的过程，让人民群众期盼的“老有所养，病有所医，贫有所济，困有所助”的美好愿望正在变为现实。进入新世纪以来，随着中国社会转型和经济转轨，社会分层和社会矛盾日益加剧，养老保险体制的潜在风险越来越突出，直接影响到各项改革的顺利进行，作为社会安全网的养老保险制度在中国社会发展与和谐社会建设中的作用日益彰显。
一.社会养老保险存在的必要性
养老保险是批国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种保险，它的目的是增强劳动者抵御老年风险的能力，手段则是提供相应的收入保障，在此，养老保险作为社会保险制度的一个重要项目，具有社会保险的性质和特点，又有其特殊性。养老保险的根本任务是化解老年风险，增强劳动者抵御老年风险的能力，从整体上化解正在日益社会化、普遍化的老年风险的现实、有效和必要的措施。
作为每一个自然人，老年风险与其它失业、工伤、疾病等社会风险相比。显著的特征之一就是普遍性，老年是一个十分确定的，能清晰预见的，人人都会遇到的事件。--人人都会老，人人都要老。老是一个自然现象，任何人都不能保证自己的老年没有风险。因此养老风险也就日益成演变为最普遍的社会风险，养老保险亦成为最普遍性的社会保单制度需求。普遍性的养老保险的第一特征，其次养老保险因其待遇较高、领取养老金的时间长，基金收支规模庞大，这一点也决定了养老保险是最重要的社会保险项目，并在各国社会保障体系中占据着举足轻重的地位。这是养老保险的第二特征。再次还有长期积累性、复杂性等都是养老保险所具有的特征。养老保险作为社会保险的一个重要组成部分，其目标是增强者抵御养老风险的能国，手段是通过提供养老金或相关服务，来削除劳动者对老年生活的担忧，使劳动者“老有所养”。如果说目标是一项制度自身为之奋斗的、不懈追求的、主动要求达到的一个终点或一种理想状态的话，功能則是一项在实现其目标过程中自然产生的作用和效果，养老保险即具有社会保障的稳定、调节、促进发展等社会保障制度的共有功能，也具有自身独特的不可替代的保障功能、稳定功能、公平功能、发展功能、文化功能。
综上所述，从养老保险的建立目的，设定目标和养老保险所具有的四大特性，五项功能都确定了其在社会保障保险中的重要地位，相对于失业、疾病、工伤、生育等风险，养老毫无疑问是劳动者面临的最具有普遍性、重要性的一种社会风险，根据大数法则，覆盖的人数越多，越有利于社会保险功能作用的发挥。越有利于民生的稳定社会的稳定。所以进一步扩大养老保险的覆盖面是必然的也是必要的，势在必行。
二、我国养老保险存在的问题
（一）我国养老保险的发展与覆盖
1.农村社会养老保险制度发展落后。自20世纪90年代初，民政部开始试点推行农村社会养老保险制度，试图依靠集体经济和农民自身的力量解决农村社会养老问题。民政部于1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，在保险基金的筹集上“坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，这样的规定使国家和集体体现的社会责任过小。中央内政用于社会保障的支出绝大部分给了城镇职工。农村社会保障资金的重要来源实际上依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体力量受到了严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金。客观的说，我国农村社会养老保险存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低等问题，已经无法满足广大农村老年人的生活需要。
2.我国养老保险的覆盖面不宽。农村人和非正规就业人口没有纳入到养老保险制度的覆盖范围。除农村之外，目前我国养老保险主要在国有企业，相当多的三资企业和个休经营企业都没有参加，即便是公务员和事业单位人员也有没有参加社会养老保险的人员。数以亿计的城镇个体工商户和灵活就业人员、乡镇企业人员、进入城镇的农民工以及农民中的绝大多数，都游离在养老保险制度之外。
（二）企业年金和储蓄性养老金发展不足
国务院于1991年、1995年和1997年下发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，都是求建立多层的养老保险体系并没有建立起来，企业年金计划、储蓄性养老金计划实质性缺失，在客观上，形成了用单一的“基本养老保险制度”代替多层次的“养老保险制度体系”的事实。
三、世界发达国家养老保险发展之路的可行性经验
自养老保险制度在德国产生以来，世界大多数国家陆续建立了社会化的养老保障制度。丹麦于1891年，新西兰于1898年，瑞典于1903年，奥地利于1906年，英国于1909年，法国于1910年，俄罗斯于1922年，加拿大于1927年，美国于1935年等等，相继建立了社会养老保险制度，一些发展中国家如新加坡、印度、巴西、墨西哥、中国等也在第二次世界大战扣建立了自己的养老保险制度。截至20世纪末，世界上已有166个国家建立了养老方面的社会保险制度。这表明了养老保险不仅是人类社会发展的普遍需要，而且也是各国政府着力推进的重大社会政策。
对于养老保险的覆盖范围，各国因经济社会发展水平不一和制度规定的差异，其覆盖范围宽窄有别。比如欧、北欧国家中的福利国家，采取的是普遍保障模式，如瑞典的制度是普遍保障模式；英国的养老保险覆盖范围是本国所有居民，但其中周收入低于最低水平的雇工，年收入低于工资最低标准的劳动者以及非受雇人员也可以自愿参加保险。德国的养老保险覆盖范围主要是薪金劳动者和独立劳动者，不工作的家庭妇女，侨居国外的本国公民及长期侨居德国的外侨也可选择自愿参保。美国的养老保险覆盖范围是所有从事有收益工作的人，包括独立劳动者。这里重点了解一上法国的状况；法国已逐步确立起了覆盖全休公民的社会保障制度。法国社会保障制度的最大特征是各险种相互分离而并存的局面，同时还逐步显现了如下特征：一是形成了具有一定选择的多层次保障结构。二是实现了全民性和普遍性的原则。法国的养老制度主要由5种体制组成，分别是普通体制、特殊体制、非受薪者体制，特殊津贴和为全国团结基金的补充津贴。社会养老保障覆盖面的广度取决于各国的具体国情，而在考虑具体国情时，至少有以下几点直接影响养老保险面的确定：经济发展水平、人口类型、人口政策、历史文化传统等，社会保障覆盖面的大小集中反映了各国社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题，欧洲部分国家实行全民保障，其覆盖面基本达到了本国人口的90%以上，而在亚洲日本、韩国和新加坡等较发达国家以外，不发达国家的覆盖面则不超过人口的10%，如何在欠发灰中粗是扩大社会保障的覆盖面，已成为长期性政策争论焦点问题。
四、我国养老保险发展道路的选择
（一）建立覆盖全体的社会养老保险理想形式
结合我国现状，应该把建立统一的，多层次的、覆盖全体国民的社会养老保险制度作为我国社会保险制度改革和发展的目标。首先，作为最基本的基础养老金项目，满足全体国民最基本的生活需要。它构成了目前养老保险体系中最基本的组成部分，可以简单地表述为由政府立法强制执行，经工资税或一般财政收入为基金来源，规定养老金给付额，实行公共管理的养老保险计划。其次，作为补充层次，为雇员分别建立各种形式的年金养老保险金，提高老年人的生活水平。提高退休者的养老水平，缓解未来巨大的养老金支付压力。最后，作为补充层次，在自愿参保的基础上大力发展储蓄养老金计划。它是个人或家庭通过储蓄或其他方式自愿见建立的补充退休收入保障计划。政府通过政策优惠鼓励个人建立储蓄计划，为退休生活积累更多的资金。
（二）建立全国统一的基本关系制度
建立全国统一的基本养老制度有助于进一步体现公平公正原则。公平的养老保障制度应该没有身份的差异，无论是国家公务员还是自由职业或是农民工，均应当承担相同的自缴比例，人人皆有保障、适应社会主义市场经济发展需要的养老保障体系、符合建立和谐社会的政策需求，有助于维护社会稳定，具有非常重大的意义。
（三）注重财务上的可持续性
1.采取可持续发展的制度模式。我国养老保险制度改革的一个很重要的目标就是从现收现付制转为部分积累制，以应对人口老龄化。目前，由于很多地方养老保险基金当期入不敷出，社会统筹账户不断透支个人账户基金，个人账户“空账运行”，养老保险变成了“名义上的部分积累制，实际上的现收现付制”。没有
妥善解决养老保险的历史责任是一个重要原因。为渡过人口老龄化高峰，将现付养老保险制度转变为统账结合制度。
2.开辟新的养老资金筹集渠道。除了传统渠道外，要利用庞大的外汇储备建立主权养老保险的以缓解老龄化带来的财务支付压力。
3.延长退休年龄。人口老龄化的危险正由个人的老年生存危险逐步扩展为一国的社会风险。延长退休年龄，延长工作年限，激活接近退休年龄阶段的劳动力继续留在或者返回劳动力市场，是我国的必然选择。还可以通过严格养老支付条件、降低提前退休养老待遇和增加延期退休养老待遇方式，鼓励劳动者延长工作年限，推迟退休年龄。
养老保险基金筹集有三种模式：现收现付模式、部分积累模式和完全积累模式。模式选择主要考虑人口年龄结构的变动情况。当一个国家人口年龄结构处于比较年轻或是比较稳定时期或是养老保险制度实施初期，一般采取现收现付模式来筹集养老保险基金，因为费率比较稳定且比较低。随着人口年龄结构逐步老化，在职职工的缴费率逐年上升，尤其在跨入老年型国家行列或进人口老龄化发展比较迅速之时，基金筹集模式往往转变为部分积累模式呀完全积累模式，从而增强职工自我保障意识，增加基金储备。但是，由于中国人口老龄化自身的特征，城镇离退休人员将在21世纪30年代前后加快速增加，实行现收现付模式将给企业、职工、甚至国家带巨大的负担。据劳动保障部门测算，如果保持目前的养老金替代率，由于退休人员的增加，保险费率将上升很快，到2020年费率将达到32.03%，才能支付城镇退休人员的待遇，2040年达到40.20%，2050年达到45.37%。世界银行的一项研究报告预测，如不改变现收现付模式。中国的养老金支出现工资总额的比例到2030年时将上升到48%,远远超过国际公认为20%-25%的警戒线。届时将出现养老金支付危机。因为这种代际转移负担的基金筹集模式，把退休一代人的养老金负担压在了下一代职工的身上，必将影响下一代人的生产积极性，极大地制约经济发展，也严重地影响社会稳定。
在退休金的发放方面，受职务高低和退休时间的影响。职务高的缴费数量大，享受的退休金也多，职位低的则反之。退休早的职工缴费少，享受的退休金也少。而退休晚的则反之。正是这种原因造成了养老金发放中一些不平等坏蛋失衡现象。
当前我国养老保险的基金来源主要是保险费的收入及其利息收入和财政补贴。由于经济条件的限制，保费欠缴的情况非常严重，相当一部分地区的保费收不抵支，原有的积累也逐渐减少；另一方面基金保值增值的幅度又太小弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来，加上老龄人口数量的不断上涨，享受养老金的人数不断增加，缴纳养老保险费的人数却不断减少。养老保险费用开支增加与收入减少之间的矛盾，成为应对老龄化危机最主要问题之一。
养老保险机构既负责制定政策和制度，又负责操作经办具体事务，缺乏有效的监督制衡机制，使养老保险机构经常挪用养老保险基金弥补经费、建房和出借，将养老保险基金投资经商，用养老保险基金搞定期存款，使养老保险基金不能做到专款专用，开支使用存在漏洞。地方税务部门直接从养老保险基金中提取手续费。财政部门挪用老保险基金发放工资，平衡预算。企业从自身利益出发，为了少缴养老保险费，少报瞒报工资总额。再加上社保经办机构审核把关不严，管理不实，征收力量不足，手段软化，使实际缴费工资小于统计田径工资总额，参保单位职工漏保，造成养老保险费不能应收心收，无法保证人口老龄化快速增长对养老保险基金的巨大需求。我国规定养老金在留足2个月的支付以外，应该全部用于购买国债、银行储蓄、企业债券、投资股市，严禁抽入其他金融和经营性事业。但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本 无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。在基金的使用、投资、运营等方面效率低下。同时。由于基金管理监管机制的缺位导致基金的挪用、贪污、腐败现象时有发生。
在养老保险保值方面，虽然我国规定在实行社会统筹与个人账户相结合，但现阶段我国养老保险费大都被用于以付现期的退休金，对剩余资金，政府规定除保留两个月支付款外，其余金额的80%必须购买政府债券或存入银行，利息用于未来养老金的支付。受通货膨胀影响，这些收入极少，因而出现养老保险金结余不断贬值，个人账户空账的现象，这必然会对未来养老保险来沉重负担。
从发展过程看，我国职工工资上升快，而养老保险金的支付额也将不断提高，如果再考虑通货膨胀的因素，个人账户积累基金迫切需要有安全、稳定且收益率高的投资方式，以实现保值增值。但养老保险基金的运作投向与获得常常受到地方政府的干预和地方利益的驱动，基金管理运营是低效的。已经不能适应市场经济的发展。由于基金投资手段单一。养老保险基金的保值增值不容乐观，稍不小心就会陷入基金收入减少，而缴费率大大提高和支付困难的恶性循环，直接影响养老保险制度对人们吸引力的大小，其结果是职工有钱更愿意投资于商业人寿保险。如果在没有社会保障作为基础时，商业保险的繁荣会导致许多社会问题，对我国社会保障制度的建设和完善产生直接的负面作用。从而进一步拉大贫富差距。
我国建立多层次养老保险体系有国家保险、企业保险和个人保险。按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，基本养老保险只能保险退休人员的基本生活。目前实行的基本养老保险是社会统筹和个人账户相结合的方案。社会统筹费（又复印件基础养老金）月标准为职工本人退休时职工所在地（省、自治区、直辖市或地（市 ））上年度职工月平均工资的20%个人账户养老金月标准为本人账户储存除以120.并规定，个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存金一次支付给本人。从方案中可以看出，基础养老金与个人在职收入无关联，但反映了地区差异。个人账户养老金与收入相关联，当个人缴费达到缴费工资的8%时，个人账户中只有3%是企业的。也就是说，企业差异表现为个人缴费工资的3%。由此可见，就职工个人而言，基本养老保险是一种职工的普遍养老保险。
企业保险是探索企业保险的建立和完善，是当前深化养老社会保险的当务之急。（1）企业基本保险主要体现企业长期经济效益，即企业在市场中的竞争力和生命力。它反映了企业在较长时期的经济效益，吸引优秀员工进入企业，并长期为企业服务。它是职工退休后终身稳定的收入之一。所以，企业基本保险是国家基本保险的叠加。其享受条件是已享受国家基本保险，企业基本保险可以是收支关联保险，但更多应体现企业的整体利益，即企业全体职工的“公平”。基本思路是企业统筹与个人账户相结合个人账户可以个人缴费，也可以个人不缴费。目前是职工在调动或辞职、辞退及选不能享受国家基本保险条件时，个人账户归职工个人所有。也可以只建立个人账户，规定个人账户有一定比这倒是可转移的，即归职工个人所有。职工退休后，企生基本保险按月支付，直到职工去世。（2）企业补充保险主要体现能力优先。激发职工潜能。鼓励职工在本企生长期工作。企业补充保险是职工达到法定退休年龄，办理退休手续后一次性到付给职工本人。其实质是，在职激励。企业补充保险是收入关联保险，主要体现企业即时经济效益和个人在企生中的作用。即“效率”。基本思路是建立个人账户进行管理。个人账户可以个人缴费，也可以个人不缴费。企业补充保险以企业经济效益为计提依据，经济效益好时多提取，经济效益不好时少提取甚至不提取，对获得特殊荣誉职工给予额外追加。职工正常调动或劳动合同期满解除劳动合同时，个人账户归职工个人所有，或转移给单位，或支付给职工本人。职工被开除或判刑等，取消享受企生补充保险资格。应该说，无论企生基本保险，还是企业补充保险都是企业自主行为。企业应在国家政策指导下，制定合理的企生保险制度，充分发挥企业保险的功能。
个人保险是鼓励个人储蓄养老是许多国家政府实施的一项政策。我国是一个发展中国家，人均GDP还低。要使劳动者能够较好地安度晚年，鼓励个人储蓄养老是十分必要。我国城镇居民有良好的储蓄习惯。据统计，我国城乡居民个人储蓄存款余额已超过四万亿元人民币。国家要制定鼓励政策，如减免税、费、提高收益率等。引导职工参加个人保险。这样，职工个人主观上是追求投资收益，客观上也形成了个人储蓄性养老保险。
在今后50年乃至更长时间内，覆盖城篆和惠及大众的基本养老保险体系是可持续的，前提是采取必要的措施，比如逐步提高退休年龄（比如从2015年起男女同年退休），提高缴费比例（比如从2010年起将个人负担的缴费比例从8%提高到10%），适当降低退休金的相对水平（建立适当的退休金增长机制，使得退休金以适当的幅度增长，其增长率低于平均工资增长率，但明显高于通货膨胀率）等，在提高退休年龄方面，除了适时规定男妇同年退休外，要以提高退休金退休金待遇的办法鼓励职工延迟退休；同时也允许适当提前退休，但提前退休者只能获得低于正常退休年龄的退休给付；鼓励从业人员，特别是高科技人才。延迟退休。鼓励龄退休人员继续从事增加社会就业机会的经济活动，加强对中老年从业人员的培训。
在一个世界人口众多的国家，要实现人人都享有社会保障的美好愿望，是一件很不容易的事情。“九层之台起于累士，千里之行始于足下”完善社会保障制度，促进社会养老保险体系，建立社会保障的体系，要走的路还很长。在此，我想借用温家宝的一句话来表述我们的努力方向吧，“让全体人民共享改革发展的成果”。
参 考 文 献
1、曹信邦，《理论探讨》，2006年
2、穆怀中《中国养老保险制度改革关键问题研究》中国劳动社会保障出版社
3、杨翠迎《农村基本养老保险制度理论与政策研究》浙江大学出版社，2007年
4、袁志刚《中国养老保险体系选择的经济学分析》2001年
5、汪柱旺《农村养老保险中的政府职责分析》2006年
6、马利敏《农村社会养老保险请缓行》1999年
7、刘俊霞《收入分配与我国养老保险制度改革》中国财政经济出版社2004年
