一、助学贷款业务现状………………………………………3二、助学贷款实施过程中存在的问题及原因分析…………5 1、社会效益及经济效益难以统一……………………………5
2、规定难以落实………………………………………………73、信用机制不健全……………………………………………7 三、助学贷款的业务发展和管理的对策……………………81、逐步完善管理制度、保证落实到位………………………8 2、提高助学贷款资金安全系数………………………………9 3、充分发挥用人单位的担保作用…………………………104、对生源地助学贷款给予适当的优惠政策………………115、金融机构要提高认识，加大宣传力度…………………12
内 容 摘 要
贷款政策在实施过程中存在助学贷款进展缓慢、规模偏小以及困难学生贷款违约率较高等问题。解决这些问题的关键是要逐步完善助学贷款相关制度, 不断改善社会信用环境, 提高助学贷款资金安全系数, 进一步健全担保机制, 对助学贷款实行专门的管理措施。金融机构也应转变观念, 提高认识, 推动助学贷款的开展。
关 键 词
高校；困难学生；助学贷款；信用；对策
对助学贷款问题的思考
由政府主导、银行实施、高校参与的国家助学贷款在全国推行以来, 解决了大批来自贫困家庭大学生的实际困难。依靠国家助学贷款, 许多贫困大学生圆了大学梦。然而, 由于体制本身的缺陷, 这项利国利民的政策在实施过程中也遇到了不少问题。主要有: 一是国家助学贷款进程缓慢, 规模偏小。二是不同类型、不同层次和不同地区高校贷款业务发展不平衡。三是贷款违约问题较为严重。因此, 国家助学贷款在大幅增长的同时, 贷款发放银行的风险也在增加。如何采取切实措施加强管理, 降低风险, 是确保国家助学贷款健康发展的当务之急。
一、助学贷款业务现状
1999年12月23日中国人民银行、教育部、财政部联合下发的《关于助学贷款管理的若干意见》明确了助学贷款包括国家助学贷款和一般商业性助学贷款两类, 国家助学贷款是由中国工商银行( 2000年9月扩大到各商业银行)开办的、国家财政贴息的、专门针对高校中经济确实困难的全日制本、专科学生发放的助学贷款; 而一般商业性助学贷款是指金融机构(包括各商业银行、城乡信用社)对正在接受非义务教育学习的学生或其直系亲属、法定监护人发放的用于助学的商业性贷款。①之后, 国家三部委又联合下发了一系列助学贷款管理文件, 推动了助学贷款业务的开展。但受各种因素影响, 首批国家助学贷款到期时违约率较高, 致使各商业银行对国家助学贷款持审慎态度, 有的分支机构干脆停止办理助学贷款。②
为此, 中国人民银行、银监会、教育部和财政部于2004年6月12日联合发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》, 对助学贷款政策作了重大调整, 建立国家助学贷款风险补偿专项基金, 以此给银行适当补偿。为保证助学贷款工作落到实处, 2005年中国银行、银监会联合发出《关于加快落实国家助学贷款新政策有关事宜的通知》, 2006年新一轮助学贷款招标或议标工作开始之际, 中国银行又发出《中国银行关于进一步加强助学贷款工作的通知》 (银发[ 2006] 298号)。为贯彻《国务院关于建立健全普通本科高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》 (国办[2007]13号)文件精神, 针对目前我国家庭经济困难学生助学贷款体系不完善、尤其是省市普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生获得国家助学贷款的面偏窄、手续比较繁杂的突出问题, 中国人民银行专门发了《中国银行关于做好家庭经济困难学生助学贷款工作的通知》(银发[2007]241号), 要求建立健全家庭经济困难学生资助体系, 进一步完善和落实现行国家助学贷款政策, 确保符合条件的国家助学贷款按时足额发放。然而, 尽管国家对助学贷款工作出台了一系列政策, 助学贷款的违约率仍然居高不下, 学校扣发学生文档证, 通过媒体爆光等问题成为当前社会关注的一个焦点。由于学生对国家助学贷款需求踊跃, 而银行却因贷款违约而态度显得不够积极, 导致了贷款申请日益增多而获批难度不断增大的现象。
大学生违约失信表面看来是个人素质问题, 而实际上却是整个社会诚信机制不健全、诚信教育效果不理想、潜在的诚信危机的反映。《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》出台后, 2005年秋季开始实行新的助学贷款制度。新制度规定, 借款学生在校期间免交贷款利息, 还贷期限由原来的4年延长至6年, 招标选择贷款经办银行, 加大学生还款的监管力度, 建立贷款风险补偿资金, 给予经办银行适当补偿。国家助学贷款风险补偿专项资金由财政部门和普通高校各承担50% 。但由于一些受贷贫困生不能按期还款付息, 甚至还存在恶意赖账等诚信缺失现象, 银行助学贷款的风险增加, 一些银行的积极性有所下降, 甚至对贷出的款项也是忧心忡忡, 助学贷款政策顺利推行受到了影响。
二、助学贷款实施过程中存在的问题及原因分析
(一)社会效益与经济效益难以统一
国家助学贷款作为社会主义市场经济条件下完善我国普通高校资助政策体系所采取的一项重大措施, 具有很强的政策性, 能产生很大的社会效益, 但作为金融企业, 商业银行毕竟是以盈利为最大目标, 这就与国家助学贷款制度的优惠政策相矛盾, 主要表现在以下几方面。
贷款风险仍然难以有效控制。《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》明确规定:“高校要负责贷款的初审, 督促学生及时还贷, 建立借款学生信用档案的责任”，“违约率高的学校承担风险补偿专项资金”, 以此分散商业银行的贷款风险。但高校的贷款初审主要是审查申贷学生的经济是否困难, 对其信誉状况及还贷能力等很难作出公允的判断, 这对降低银行的贷款风险并没有多大意义, 反而使学校自身的风险有所加大, 学校为了减少学生违约率, 少承担风险补偿专项资金, 不得不扣压未能清还助学贷款学生的文档证, 甚至通过媒体曝光有助学贷款违约行为的学生。
缺乏弹性的利率和收息方式对商业银行缺乏效益吸引。国家助学贷款执行利率按央行规定的同期贷款利率执行, 不上浮, 欠息不计复利; 借款学生在校期间的贷款利息由国家财政全额补贴, 文档后开始计付利息。这项硬性规定使国家助学贷款这一商业性贷款品种失去了以浮动利息弥补风险损失的可能, 使商业银行对这一项业务的开展缺乏积极性和主动性。
以招标方式确定承办银行并不能从根本上解决银行的风险损失。《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》把过去由4大国有商业银行独立承担国家助学贷款发放工作的做法, 改变为由政府委托全国和省级国家助学贷款管理中心通过投标方式确定经办银行的做法。虽然形式上发生了变化, 但对解决商业银行的贷款风险损失几乎没有意义: 一是补偿率与违约率差距较大。根据教育部门的相关规定, 国家对承办商业银行最高风险补偿资金为贷款额的15% 。而据有关资料显示, 截至2003年末, 全国国家助学贷款逾期90天以上的违约率平均为20%, 有些高校违约率竟高达80% 以上, ③商业银行自行承担最终的损失不可避免。二是国家助学贷款承办银行招标并不顺利, 主要原因在于商业银行提出的补偿率超出了国家规定的限额标准。
(二) 规定难以落实
国家助学贷款政策虽然对借贷双方的责任义务有不少规定, 但由于其可操作性不强而难以落实。
确认借贷关系较为困难。 按规定, 学生在文档前必须与贷款经办银行重新确认或变更借款合同, 并办理相应的担保手续, 以保证贷款本息在文档后6年内还清, 但在实际中几乎无法执行, 因为学生与银行之间重新确认或变更借款合同并不能保证贷款如期偿付, 并且, 用人制度的市场化也在削弱个人对单位的依附程度, 削弱单位对员工的约束力, 借贷关系更难确认。
用人单位难以督促学生履行还贷义务。未还清国家助学贷款文档生的工作单位负有协助经办银行按期催收贷款, 并在其工作变动时提前告知经办银行的义务, 同时银行有权向其现工作单位或原工作单位追索所欠贷款。但在实际中此条件的可操作性也不强, 一是某些单位不乐意承担与自身关系不大的社会义务, 对学生履行还贷义务督促不力。二是银行追讨贷款难度大, 各经办行的贷后管理手段主要是诚信宣传、还款确认、电话和信函等方式, 由于贷款人散居广阔地域, 银行追讨欠款往往要花费大量的人力、财力,难度很大。三是工作单位没有参与助学贷款的担保, 不存在连带责任, 银行向就业单位追索学生所欠贷款并没有法律支持。
(三) 信用机制不健全
现代信用意识淡薄。我国是千年文明古国, 有自身的诚信系统, 但在新旧体制的碰撞中, 国民内隐性的诚信理念受到排斥, 而外显式的现代信用意识也还没有完全被大众所接受, 因而, 就信用领域而言, 可以说还较为混乱。据资料显示, 我国市场交易中因失信造成的无效成本已占到GDP的10% -20%, 直接和间接的经济损失每年高达5 800多亿元。④由于相当部分大学生的信用意识系统尚未建立, 对契约管理不适应, 还贷主动性不够, 也不同贷款银行联系, 直接造成国家助学贷款严重违约。
个人信用机制不健全。我国个人信用体系建设还不很理想, 虽然国家信用征询系统已经建立, 但系统里的个人信用信息还没有作为公共资信对社会各界公开, 警示作用较小。全国个人资信系统、还贷监测系统、学生个人信息查询系统和公安部门的人口信息管理系统的建成还有待时日, 还贷约束机制的建设任重而道远。诚信法律约束机制缺乏, 有关个人诚信重要性的宣传不多。对失信者的法律监督和惩罚的缺乏客观上助长了文档生不按时还贷的违约行为。
难以准确界定失信行为。国家助学贷款准许贷款银行定期在媒体上公布违约借款人姓名、身份证号码, 对不诚信的学生记录在案, 并纳入全国个人信用信息系统。但失信行为的学生中相当一部分并不是恶意逃贷, 而是出于经济上的原因, 比如收入欠佳、家庭负担沉重等, 使他们不能在规定时间内偿还款项。失信行为的“恶意”与“无意”很难准确把握。
三、助学贷款业的务发展和管理的对策
逐步完善管理制度, 保证落实到位。从《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》来看, 国家有关部门已进一步完善了助学贷款制度, 如建立国家助学贷款风险补偿专项基金, 适当补偿银行, 其经费由国家财政和学校共同承担, 这在一定程度上减轻了助学贷款经办银行的风险。同时改革了国家助学贷款的财政贴息方式, 借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴, 文档后再全部自付, 自文档后才开始计付利息, 这改变了以往在整个贷款合同期间, 对学生贷款利息给予50% 财政补助的做法。新办法的学生还款约束机制, 包括由国家金融管理部门建立的全国个人资信系统和由经办银行建立的还贷监测系统,以及高校建立的借款学生信息查询管理系统, 从制度上尽量弥补了助学贷款工作中存在的风险和问题, 但只有银行、学校、学生密切配合, 制度才能落实到位。鉴于贷款学生普遍反映还款的压力很大, 政府可以考虑将起始还款时间再延长2- 4年, 还款额度及利率逐年提高。政府则应在完善信用体系、规范个人信用监督制度、建立诚信激励机制、完善诚信约束机制等方面做出努力。有学者呼吁尽快制定信用信息开放、使用等方面的法规, 以规避学生的违约拖欠行为, 帮助银行追缴贷款。⑤
提高助学贷款资金安全系数。资金安全是金融部门的头等大事。“要降低国家助学贷款的违约率关键在于学生认识‘按时还贷’的重要性” ⑥。助学贷款完全以大学生自身的信用为还款的保证。然而, 有部分学生缺乏信用意识, 导致贷款违约, 对个人信用产生了不利影响。学校除履行助学贷款中应尽的职责外, 还应加强学生诚信意识的培养, 让学生树立守信光荣的理念, 使广大受贷学生意识到违约后果的严重性。学校还要与社会、家庭紧密配合以提高全社会诚信教育效果。否则, 金融机构对助学贷款亮“红牌”,将会影响新入学的贫困学生的资助, 使他们难以获得公平的教育机会。用人单位也应关注职员的诚信问题, 因为缺乏诚信的职员, 迟早会使单位蒙受损失。另外, 还要加快建设个人信用体系和约束机制, 加大对违约学生的惩戒力度。还可以参考其他国家的做法, 由政府出面鼓励各类非政府组织尤其是企业及时为贫困大学生提供担保。尽管面临繁重的教学任务和规模扩张的压力, 高等院校还是应该与银行形成默契配合, 形成良好的合作机制, 增强银行与大学合作的积极性和有效性, 提高大学生助学贷款的审批成功率和回收率。
充分发挥用人单位的担保作用。现行的国家助学贷款担保方主要是学校, 学生申请助学贷款时, 由学校或班主任签字进行担保。但由于学生在校期间没有宽余的固定收入, 无还款的能力, 还款一般都在正式参加工作以后, 而学生工作以后, 用人单位并不是担保人, 对学生还款起不到监督作用。为此, 建议人民银行、教育部和人事部联合发文, 对助学贷款的担保机制进行调整, 学生在校期间申请助学贷款, 应在个人档案中有所记录, 并附有担保方证明。学生文档后进入人才市场, 档案也随之调到人才市场保管, 一旦确定工作单位, 人才市场应通知学校办理和用人单位的担保接转关系, 担保人变更为用人单位, 用人单位就有法律责任和义务来督促学生归还银行贷款。学生变更单位, 担保单位随之变更。这项规定对于学校和银行来说, 无疑是很受欢迎的, 学校可以卸掉担保的责任, 避免学校成为名存实亡的担保人, 银行也可以继续向借款人或担保人催收贷款, 对于用人单位来说, 这也不是特别困难的问题, 只要学生按期还款, 对用人单位并没有任何影响, 如学生不履行还款责任, 单位可采用行政手段每月扣除一定比例的薪酬来归还银行贷款。这项连续担保制度的执行, 有利于学生文档后借贷关系的确定, 还可以促进社会信用环境的改善。学_校应把诚信教育看着思想政治教育工作的重点, 表彰守信者, 惩治失信者, 着力营造诚信氛围, 使学生养成诚信的良好品德。文档后愿意从事艰苦作业的学生, 地方政府可以为学生助学贷款担保, 但学生的文档证由政府委托学校保管, 合同期满后归还本人。
对生源地助学贷款给予适当的优惠政策。农村信用社在一般商业性助学贷款的发放和管理中, 应与一般的农业贷款加以区别对待, 纳入助学贷款科目核算和管理范畴, 利率不应上浮, 要执行人民银行规定的同期限贷款基准利率。在资金供给上建议由国家财政拨付专项资金, 委托农村信用社发放和专门管理,实行单项考核; 在利率方面, 适当给予优惠政策, 由国家对农村信用社实行利差补贴, 合理引导助学贷款的规范化发展。对于生源地助学贷款在政策上给予适当的支持, 因为生源地助学贷款, 可以规避学生姓名、身份证和工作单位变更带来的金融风险, 从而调动金融机构开展生源地助学贷款业务的积极性。生源地助学贷款, 需求对象绝大部分是在农村的贫困学生, 国家在资金上给予支持, 也是让农村信用社充分发挥出农村金融支持“三农”的主力军作用。
金融机构要提高认识, 加大宣传力度。各金融部门在注重提高经营效益的同时, 要转变观念, 以国家的大政方针政策为重, 充分认识到开展助学贷款, 帮助贫困学生顺利完成学业, 是我国实施科教兴国战略的一项重大举措, 也是金融部门创新业务、支持教育事业发展的具体体现。在经济欠发达地区, 金融机构要多利用电视、广播、报刊等媒体开展对助学贷款业务的宣传, 让更多需要助学贷款资金支持的贫困学生家庭和个人, 了解助学贷款的管理办法和申请助学贷款的条件、程序, 以此提高贷款需求对象申请贷款的积极性。
家庭经济困难大中专学生是我国高中等教育中的一个特殊群体, 是我国教育重点扶持的对象, 国家实施经济困难助学贷款, 是我国金融业支持教育事业发展的一项重大举措, 是金融机构资助经济贫困学生完成学业, 推动国家人才培养的一个信贷业务品种, 困难学生助学贷款要健康发展, 不仅要有国家政策的支持, 而且还需要社会各有关机构的紧密配合, 以及困难学生诚信体系的建立。我们相信, 随着我国的助学贷款制度的不断完善和社会征信体系的健全, 助学贷款工作将为经济困难学生圆求学之梦, 为人才兴国的教育战略作出积极的贡献。
参 考 文 献
1、关于助学贷款管理的若干意见﹝EB/OL﹞.中国政府门户网站.//.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_143910htm
2、参见：冯静生.助学贷款制度面临考验〔J〕.时代金融.2004（12）
3、参见：冯静生.助学贷款制度面临考验〔J〕.时代金融.2004（12）
4、参见：冯静生.助学贷款制度面临考验〔J〕.时代金融.2004（12）
5、宋冰，聂圣平.国家助学贷款贷后违约现象、成因及对策探析〔J〕.浙江金融，2009（2）
6、张智.高校文档生助学贷款违约成因与对策探析〔J〕.广东工业大学学报（社会科学版），2007（1）
