第1章 绪 论3
第2章 农村信用社改革回顾3
2.1 我国农村信用社大力发展初期4
2.2 我国农村信用社严重受挫时期4
2.3 农业银行代管农村信用社的时期4
2.4 农村信用社规范发展阶段4
第3章 合作制度的改革条件5
3.1 互助合作性原则5
3.2 自愿性原则5
3.3 民主管理性6
3.4 赢利性问题6
第4章 农村信用社的现状7
4.1 官办化严重、管理体制不当7
4.2 产权不明确7
4.3经营困难8
1.政策不到位8
2.不良资产增加8
3.行业品种范围与金融工具创新上受到限制8
4.从业人员素质相对较低9
4.4金融创新能力不强9
第5章 合作制度的改革中存在的问题10
5.1 改革目标不明确10
5.2 农信社产权不明晰10
5.3 改革目标定位不理性10
5.4 改革缺乏突破性成绩11
第6章 农村信用合作社改革对策11
6.1 农村信用社是主力军,但不能独家垄断12
6.2 改善农村的邮政储蓄网点存在问题12
6.3 农业银行的县以下分支机构也构成很大阻碍12
6.4 农业发展银行县支行也就成了通盘考虑一个难题12
6.5 农村的证券、保险机构将来的布局13
6.6 人民银行县支行的职能要有所转变13
结 论13
内 容 摘 要
随着经济的发展和社会的进步，民生问题越来越受到社会的关注。解决民生问题的一个重要途径就是发展民间金融，农村信用社作为重要的民间金融组织形式之一，文章对农村信用社的发展现状和前景进行了分析，对解决三农问题具有重要的意义。文章基于我国二十年来当前农村金融改革的重点、难点等问题入手,从合作制、农村金融体制、农村信用社组织模式、行业管理体制、政府行为等八方面考虑,综论改革的基本思路。我国农村信用社从改革开放以来就取得了非常大的成就，但基于农村经济的迅速发展，其发展形式已经跟不上发展的不发，没有办法适应农村的需求。所以本文通过阐述发展问题来得到具体解决方案，使中国农村发展的更加美好，更加强大。
关键词：农村信用合作社；体制改革；发展
第1章 绪 论
国际劳工组织定义合作社是一个自愿组织在一起的民主的具有共同目标的协会组织。而具体到我国的合作金融定义上,合作制可以被理解为由社员入股组成、实行社员民主管理、为社员提供金融服务的一种制度。所以无论是国外还是国内来讲,合作金融的基本经济的特征应该表现在自愿性、互助共济性、民主管理性、非赢利性这死四方面上。上述特征表明了合作金融机构在理论上似乎更接近准政府型的公共机构:由成员自行决定参与与否;无论股份多寡实行一人一票制,而非通常竞争性机构的一股一票制;没有自己独立的效用函数,而是各成员效用函数的累加。
农村合作金融是一种非常特殊的金融组织形式，在我国农村信用社发展是非常曲折的，它经历了五十年之久的发展历程，农村信用社已经成长成为资产、负债以及员工规模仅次于四大国有商业银行的金融组织，另外还有不少的地方的农村信用社的规模已经远超过了当地的国有商业银行。据数据不完全统计，农村信用社已经成为了我国联系农民的纽带和农村金融发展过程中的主力军。但是发展过程还是有不完善的地方的，我国信用合作制度在一定程度上流于形式，其体系尚未理顺，出现了好多贪污腐败的不正之风等难以克服的问题。如果农村信用社不加快适应市场经济的需求，那将会面临人才流失，效益亏损的状况。
第2章 农村信用社改革回顾
新中国的农村信用社是从50年代初建设成以来，随着我国经济体制的改革，尤其是国家银行体制的不断裱花，农村信用社的领导管理体制也经历了多次的反复的改革。其中农村信用社直接接受中国农业银行的领导就高达27年之久。农村信用社的改革发展历程可以分为四个阶段。
2.1 我国农村信用社大力发展初期
建国初期我国农村实行土地改革，随着农村互助合作运动的发展，农村信用社也得到了迅速的发展。农村信用社的创建发展对生产和农业合作化运动起到了一定意义上的推动作用。此阶段国家银行通过智齿农民个人家庭到信用社入股，对贫困农户以贫农合作基金贷款形式支持其入股信用社以及通过委托办理银行业务等扶持的政策，这一政策使得农村信用社成为国家银行连接广大农民的重要纽带。总的来说我国农村信用社这一组织完全是随着农村合作化运动而发展起来的，发展起来的主要原因是人为推动，并不是农民合作意识的增强的产物。
2.2 我国农村信用社严重受挫时期
大跃进时期受极左思想的干扰，信用社的制度体制收到了损害。农村信用社与国家银行营业所合并，成为了公社的信用部。这一大的变革使得农民的利益收到了损害。大跃进结束后长达十年的文革又被拉响，农村信用社实行贫下中农管理制度，把行使权利交由贫下中农掌管，完全否定了社员在信用社的主人翁的地位，给信用社带来了很大程度上的混乱场面。在20多年的中农信用社几次的大起大落，农村信用社丧失了为社员服务的合作金融性质，信用合作事业遇到了前所未有的瓶颈，遭到了严重的破坏。
2.3 农业银行代管农村信用社的时期
在此阶段中是农村信用社作为中国农业银行基层机构向合作金融组织改革的过渡时期。改革的主要内容有：信用社清股、扩股、按股分红，贷款利率实行有条件的浮动，成立民主管理组织，扩大信用社自立经营权，成立县联社。在一定程度上维护了信用社的利益。
2.4 农村信用社规范发展阶段
信用社与农行脱钩，承担了按合作制领导和直接监督信用社在改革发展过程中的历史使命。随后农村信用社脱离了与农业银行的行政隶属关系，行政上实际接受了人民银行的领导、管理并按合作制原则在全国范围内普遍进行了规范性的改革，由此农村信用社得到了快速的发展。
第3章 合作制度的改革条件
我国农村地区一直存在一些问题，不能满足中小经济个体融资的需求,而且同样在信贷市场上受到了差别待遇,可以说存在在融资层面互助合作的现实需求。即使政策的出台从事实上推翻了把“已经商业化经营的农村信用合作社,经整顿后可合并组建农村合作银行的构思，同时又进一步明确了按合作制规范的基本发展思路,但是我国正规的合作金融从来就没有真正存在过。这是因为这一系列的制度安排导致了现存合作金融并未减少交易的成本,也没有真正符合合作制的原则。
3.1 互助合作性原则
理论上来说不管是否强制捏合,只要社员间互助合作,合作制照样可生存发展。其根本问题就在于强制性很难造就互助合作这一思想。一旦农民别无选择的与本不愿合作的人合作,或不能自愿选择合作的对象,通过利他完成利己的可能性会非常低。农村信用合作社从诞生开始就从来没有真正实行过合作制。农民从来不认为信用社是一种农民的互助性合作金融组织,而是把农村信用社当作政府部门的一种附属机构。
3.2 自愿性原则
依靠行政力量强制捏合式的“合作制”不是真正的合作制，尽管国家的意图是让个体互助共济达到共同富裕。自愿这一说法，狭义上来说是认为每一次合同签订都应该严格自愿,由此保证市场机制的运行，而广义上来说则是认为不交易的自由比交易的自由更重要。我国的合作经济组织恰恰不具备不交易的自由。不仅仅是当前的农村信用合作社,回顾历史,从当年的人民公社到目前名存实亡的供销合作社,基本上都是以行政指令强制组合而成的名义的合作组织。强有力的事实证明,中国没有一种合作制机构是真正意义上的成功过。
3.3 民主管理性
产权观念模糊和乡政府行政不透明操作导致了我国农村一直处于欠发达情况。本来,合作制原则中的一人一票的原则以及信息原则可以确保普通社员参与监督甚至决策权利，但是我国的所有合作制机构似乎从来没有出现过真正意义上的民主平等管理。形成这种问题的原因，归根结底还是三点：一是对所有权和社员基本权利没有平等的法律保证，目前还是处于谁权大谁说了算的一种方式，民主选举只是流于形式；二是缺乏透明度，缺乏透明度使民主管理无从管起，农民对乡镇政府的行为不知，导致了很多贪污血汗钱的真实案例存在。所以想在农村信用社上来实现民主管理几乎也是不可能的了。三是在目前的会计、管理框架下,全体社员监督信用社的成本过高，社员更是不愿意为自己的小投资上花功夫来监督举报。由于合作制本来就是依靠行政力量自上而下推动的,其内部人员配置和经营决策顺理成章地带有行政决策色彩。
3.4 赢利性问题
真正的合作金融机构应该是主要为社员服务,不以赢利为主要目标的一种服务机构。既然社员不存在真正意义上的合作，又缺乏民主管理，农村信用合作社改变经营方略势在必然。目前来说实际情况是，绝大多数信用社在从事商业银行业务,搞负债经营。根据上述制度背景,以赢利为经营目标倒未尝不是符合现实的次于最优的一种选择方式。农村信用社追求赢利目标是上述全部特征导致的唯一可能性的结果。就社员来讲,既不能真正自愿选择入社和入什么社,又无法真正享受互助合作的好处,只有希望信用社在其他经营渠道上想办法。就信用信用社领导和职员而言,他们以经营为职业,信用社盈利,他们的收入增加;就算信用社不盈利或亏损,他们的基本收入也有保证,官位不会变动，体制基本上也没有变化。就管理制度讲,既然社员不具备民主管理权力,只有演变为类似股权分散化的股份制金融机构,依靠吸收存款、发放贷款以壮大自身并转向银行类金融机构也不失是合乎逻辑的选择。
归纳以上观点,总结出合作制是一种产权制度或企业制度,它需要一系列前提条件这一观点。中国近50年来就不存在合作制生存的条件,在当前制度背景下,现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。在是否坚持现存农村信用社的合作制问题上,我们只有两种选择:要么继续听任农村信用社保留“合作”之名,行银行之实,使合作制成为空话;要么放弃“按合作制规范”的设想,给农村信用社重新定位。
第4章 农村信用社的现状
4.1 官办化严重、管理体制不当
农村经济基础薄弱，农村信用社的发展应该适应当地的经济环境，信用社的管理与政策应因地制宜。但是目前信用社的发展存在着很大程度上的问题。《国务院关于农村金融体制改革的决定》中指出：“农村信用社管理体制改革，是农村金融体制改革的重点。改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”。农村信用社先后下放人们公社、生产大队、贫下中农以及现在又交给中国农业银行管理。目前，农信社实行由农业银行进行领导和管理，还在其内部设立了管理部门。机构体制官办化，导致部门的摩擦从未中断，严重阻碍了农村信用社的发展。
4.2 产权不明确
关于农村信用社的产权问题，曾有人提出不同的主张。有人主张实行股份合作制，即劳动联合与资本联合混合。但股份合作制是一种新兴的企业组织形式，目前正处于发展过程中，有很多内容还没有规范定型，尚无准确的概念和范畴界定，这种方式不好实施，产权不明晰。假若信用社在经营过程中出现了问题，这时各参股社员就有推卸责任、不认账的的可能，“责、权、利”未得到充分落实，产权关系被严重扭曲；还有人认为，既然股份合作制有股份制内容，就干脆实行股权原则，其权利和义务均以股东所注入的资本额为标准，以股金的数额确定对企业的管理权，实行一股一票，股股平等，大股控权，由大股东当家作主，小股东坐享分红。但这种观点也存在着一些问题，这种方式是只要钱多，肯出资，就可以成为农村信用社的大股东，拥有绝对的管理权、决策权。这样农村信用社的某些政策可能就会偏离信用社的宗旨。
4.3经营困难
农村信用社经营困难主要来自以下几个方面：
1.政策不到位
农村信用社资产运用主要形式的贷款业务受到国家政策的局限，例如不允许从事一般加工业和城镇基础设施建设，不允许农村资金进镇入城，限制贷给非农企业，不得按商业贷款条件自主贷款，这些限制造成其业务经营范围过于狭窄；在税收方面，西方大多数国家对其信用社实行优惠扶持政策，而我国却将农信社视同银行企业，在征收所得税的同时，相继开征十多种税赋，营业税税率与银行相差无几。
2.不良资产增加
农村信用社主要的服务对象是农业，市场定位主要为农业。按照要求，农村信用社要首先安排农业贷款。新增农业贷款占各项贷款的比重必须达到60%以上。农业风险比较大，再加上我国农业保险步伐的滞后，致使风险全部转嫁给农信社。“三农”是我国农村信用社的主要服务对象，农民是主要的贷款对象。贷款的主要用途就是农业生产，包括购买种子、化肥、农药及生产设备或者发展养殖业和加工业。农业生产具有生产周期长、自然风险较大、附加值较、低利润率等特点。而且农业的生产还会受到气候的影响，一旦生产受到不利气候的影响，农村当年很可能就会血本无归，更不说还贷款了。有的地方政府和部门出于政绩和地方利益的考虑，对农信社贷款进行干预，使其不良资产比重不断上升。
3.行业品种范围与金融工具创新上受到限制
国家对信用社行业品种范围和金融工具创新上予以限制，商业银行能办的业务农信社不能办。这就导致了信用社经营品种单一，业务比较单调，风险过于集中，不能有效分散风险，信用社获利能力低，资金利用效率低。
利益的考虑，对农信社贷款进行干预，使其不良资产比重不断上升。
4.从业人员素质相对较低
农村信用社作为乡镇的银行，其从业人员的素质有待提高。从业人员素质不高的原因一部分是由信用社的性质决定的，信用社最初的设立宗旨是为三农服务。其管理层一般是社员，其所选拔的员工一般也是当地的社员。员工所受专业的培训不多。另外，若人们想找在金融机构的工作，一般首选都是一些大银行，很少有人会首先想到去信用社。这就造成了大的金融机构和信用社人才的不均衡分布。不过在近几年有所改善。
4.4金融创新能力不强
金融创新是指变更现有的金融体制和增加新的金融工具，以获取现有的金融体制和金融工具所无法取得的潜在的利润。金融创新的本质在于创造出新的金融要素，或对金融要素进行重新组合。相对于国内商业银行金融创新的程度来讲，农村信用社金融创新的能力更为落后。主要表现在以下三个方面：1.自主性创新较少，吸纳性创新较多。这主要是由于制度体系造成的，农信社金融创新采用自上而下的方式进行，省级农村信用联社严格控制创新活动，基层农村信用社有时按照上级要求推广创新产品。可以看到，上级部门可能出于风险方面的考虑而严格控制创新，下面也不能有新的想法，结果就很难推出自主创新的金融产品，更多的是在别人创新的基础上做一些改进而已，这显然抑制了下面的创新活力。2.资产业务创新较多，中间业务创新较少。随着金融业的发展，中间业务已经成了银行业务很重要的一部分，但是在农信社中，中间业务创新力度还不强，没有开展衍生产品业务和商业票据业务，“表外化”品种的贷款业务也没有得到推广。比如贷款证券化、回购协议等。3.品牌收益少，低附加值产品多。目前在市场上主要的创新产品是劳动密集型产品，缺少在知识密集和科技含量高的创新产品方面的研发。这种做法增加了产品创新的成本，减少了收益。
第5章 合作制度的改革中存在的问题
5.1 改革目标不明确
理论上这次农村信用社的目标是矛盾的。国务院印发的《深化农村信用社改革试点方案》强调了深化农村信用社应遵循的原则。一是按照市场经济规则，明晰了产权关系，促进信用社法人治理结构完善和经营机制转换你，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二是按照为三农服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平。经过分析可以看出这两个目标的不可兼得性，作为一个真正的市场主体，农村信用社避开较高的风险而更多的将资金投向收益大的方向，这会背离服务三农的改革基本目标。若要以服务三农为改革基本目标，农村信用社将再次逐步变成农村政策性金融机构，无法真正实现市场化运作。所以，这次农村信用社改革的目标相互排斥，将导致改革的不彻底。
5.2 农信社产权不明晰
我国合作金融产权改革尚未到位，作为农村合作金融主要形式的农村信用合作社存在着产权模糊的问题，影响到他在市场环境下的发展。政府监管部门对农村信用合作社进行股份制改革的限制比较严格，农村信用社进行股份制改革的难度比较大。当前农信社的产权制度仍然是混合产权模式，出资方主要是各级政府，产权没有明确的界定，信用社的性质还存有官办金融的迹象。省级行政管理的联社模式，对下级联社的经营、分配、资产处置干预较多，业务指导与行政指令的边界模糊，造成了信用社不是对股东和社员负责,所以导致的原因就是农信社的产权不明确、清晰。
5.3 改革目标定位不理性
农村信用社改革成效并不大,倒逼机制却日益彰显。由于改革的目标定位存在偏差,在“中国近50年来就不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农信社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。”的情况下仍以恢复合作制为改革目标 , 在支农很不理想的同时也形成了大量不良贷款和挂账亏损，反过来凭借其庞大的资产规模、机构体系与员工队伍，对中央政府形成倒逼，道德风险显而易见。农村信用社的法人机构数目在其改革过程中不断下降,从1989年的58418家下降至2008年的26101家。然而其人员上却无法减负，1998年以来一直在65万人左右徘徊。可见，农村信用社改革过程中减员增效困难重重，已经成为制约其改革与发展的重要因素之一。
5.4 改革缺乏突破性成绩
改革所取得的所谓成绩其实都是些财务数字方面的东西 , 如盈利、资本充足率等，这些成绩取得的原因也主要是靠央行资金支持、利率上浮、垄断经营等，而农村信用社的外部管理体制积弊和内部治理结构缺陷等深层次矛盾和问题并没有得到解决。
第6章 农村信用合作社改革对策
回顾20年来的农村金融改革,我国的最大问题就在于没有根据农村金融的现实需求,全盘考虑农村金融体制构建的问题。直观地看,农村地区的金融需求绝不仅仅是存贷款,供给部门也绝不能仅仅是农村信用社。即便对于经济落后地区,由于农村居民缺乏畅通的对外沟通渠道,对现代金融服务缺乏感性认识,也不能就此认为需求不足。还有就是金融服务方面只有在提供更好的服务的过程中才能让居民和企业发现他们的方便快捷的一系列的好处,才能更加有效的激活潜在的需求。同时我国在机构设置上,应该既要避免形成独家垄断格局,以保持竞争性,又要充分考虑未来各种技术在我国农村广泛运用的多种可能性。农村金融机构体系必须实现多样化,在兼顾各地区需要与可能的前提下,必须建立多层次机构网络；提供中间业务在内的多样化金融工具。那么如何解决农村信用社的改革中的问题也就成了一道难题。
6.1 农村信用社是主力军,但不能独家垄断
无论将来信用社采取何种组织形式,如果一个县只有一家机构并形成乡级分支网络,独家垄断经营将会导致服务质量下降、资产增加。但如果竞争过于充分,亏损就在所难免了。所以,在我国农村金融改革中,目前还没有很好的办法实现竞争、效率、垄断和基本盈利四者之间的平衡的。
6.2 改善农村的邮政储蓄网点存在问题
近年来针对我国邮政储蓄利弊的议论不少,相当一部分邮政储蓄存款来自于农村,靠人民银行的转存款利息养活了一大批的职工。邮政储蓄机构对信用社和农业银行在存款方面形成不小的竞争压力,有利地促进了效率,但我国这种邮政储蓄机构模式的内在矛盾并非长久之计,而且邮政储蓄终究是从农村抽出资金而无注入。现在部分邮政储蓄资金由中央银行通过再贷款给农村信用社,实际上是一种补贴。
6.3 农业银行的县以下分支机构也构成很大阻碍
如果与信用社合并,就是独家垄断格局；但保持现有竞争状态,相当部分农行营业达不到规模经济,会增加银行亏损,也不利于自身的商业化改革;如果农业银行撤并过多县以下分支机构,也会形成信用社垄断,而且损失很大。
6.4 农业发展银行县支行也就成了通盘考虑一个难题
农业发展银行的模式、成本和县级机构至今仍是金融界争论的课题。中国农村政策性金融究竟包括哪些业务,哪些业务由独立机构办理,哪些业务由商业性机构代理,政策性金融业务的操作程序、贴息机制、代理监督等问题,经过八年实践与争论,应该有明确的决断。而且,随着粮食流通体制改革的深化,随着西北部分地区“退耕还林”,有必要把农发行县支行放入农村金融一揽子改革中通盘考虑。
6.5 农村的证券、保险机构将来的布局
目前绝大多数农村县及县以下没有证券交易网点;财险代理机构有一些,但寿险的代理机构基本没有。农村证券、保险构成农民的基本金融服务需求的组成部分,市场潜力很大。农村证券、保险业务发展,是采取专门机构模式,还是代理机构模式,必须早作决断。这里不仅涉及“分业经营”和“综合经营”等体制性大问题,而且还要充分考虑电子信息和远程通讯技术快速发展的可能性。如果允许全面代理,现有农村信用社的业务范围扩大,盈利空间也扩大,但垄断问题解决不了。如果政策性金融业务、邮政储蓄、证券、保险、存贷款业务都集中于一个机构办理,成本可能会大幅度下降,但监管问题难解决。
6.6 人民银行县支行的职能要有所转变
必须调整人民银行县支行的职能仅在于监管农村信用社的认识。从广东、江苏等高度城市化的县域金融构成看,已经出现了金融机构、业务、模式多样化的情况。这就要求人民银行县支行必须充实监管力量,掌握完备的监管技术。
总之,农村地区单一机构、单一工具的金融格局必须改变,但是由于农村地区的收益率相对较低,发展水平又存在较大差异,多样化进程要求必要的技术和制度保障;即便条件成熟,也可能出现非平滑演进路径。既然农村金融体系必须改变,我们就必须承担必要成本,特别重要的是:对成本要有心理准备。
结 论
在农村信用社行业管理体制问题上,一直存在条块争论,且拉大条条的理论占了主流地位。目前基本有四种模式可供选择,其中三种属于纵向管理。第一是供销合作社模式。这是一种紧密型行业管理模式,总社相当于国务院直接管理的准政府机构。该模式套用到农村信用社的政策含义在于:建立直属国务院或由中央银行代管的全国联社,统一管理全国信用社的经营方针。第二是全国协会模式,属于相对松散型行业管理,但行业协会也类似准政府组织。第三是“美国模式”,存在独立的监管机构和独立的存款保险基金。综合文中结论可到到以下结论：第一,产权改革是关键性的;第二,农村金融建设必须坚持多样化,兼顾竞争和盈利;第三,规模经济是农村信用社应追求的首要经营目标;第四,要结合体制改革解决“历史包袱问题”。只有发现问题解决问题才能更快更好的带动我国经济的全方面发展。
参 考 文 献
[1]丁为民,1998年,《西方合作社的制度分析》,经济管理出版社。
[2]胡祥苏,2000年,《交易成本与农民合作化》,《中国经济时报》2000年12月20日,第五版。
[3]史纪良,2000年,《美国信用合作管理》,中国金融出版社。
[4]中国人民银行合作金融机构监管司,2000年,《合作金融参考资料》。
[5]谢平，《中国农村信用社体制改革的争论》，选自《金融研究》北京市金融研究杂志社，2001年第一版。
[6]李爱喜.新中国60年农村信用社改革发展的回顾与展望[J].财经论丛，2009（06）.
[7]张雪春.政府定位与农村信用社改革[J].金融研究，2006（06）.
[8]陈福成，曹京芝，尹程，李子刚.农村信用社法人治理结构研究[J].金融研究，2005（01）.
[9]张宁.我国农村信用社法律规制研究[C].西北大学，2009
