1．发展小额信贷的意义
2.小额信贷发展现状及特点
3．小额信贷发展中存在的问题
4.完善小额信贷的对策和建议
内 容 摘 要
小额信贷是当今金融创新的有力代表之一，一方面它有利于填补金融市场的空白，另一方面它有利于增加公共财富、创造社会价值和实现社会共同富裕的目标。小额信贷项目同正规金融机构的常规服务以及传统扶贫项目有本质的区别，小额信贷是以贫困或中低收入群体为特定目标客户并提供合适特定目标阶层客户的金融产品服务。小额信贷是一种为穷人提供信贷服务的信贷方式，它既区别于通常的银行等正规机构的贷款方式，也不同于民间的非正规信贷方式，也不同于一般的扶贫方式。从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。小额信贷的本质其实是将扶贫到户的信贷活动进行组织制度创新和金融创新。小额信贷机构以优惠利率向贫困落后地区的目标群体（农民、中小企业）提供的小额度、持续的有偿的信贷服务活动。
关键词：小额信贷；金融创新；扶贫；风险机制；监管
小额信贷问题研究
引言
小额信贷是当今金融创新的有力代表之一，一方面它有利于填补金融市场的空白，另一方面它有利于增加公共财富、创造社会价值和实现社会共同富裕的目标。小额信贷项目同正规金融机构的常规服务以及传统扶贫项目有本质的区别，小额信贷是以贫困或中低收入群体为特定目标客户并提供合适特定目标阶层客户的金融产品服务。小额信贷是一种为穷人提供信贷服务的信贷方式，它既区别于通常的银行等正规机构的贷款方式，也不同于民间的非正规信贷方式，也不同于一般的扶贫方式。
1．发展小额信贷的意义
从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动[2]。根据国际主流观点，各种模式的小额信贷均包含以下两个基本含义：第一，为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务；第二，保证小额信贷机构自身的生存与发展。这两个方面既相互联系又相互矛盾，构成了小额信贷的完整要素两者缺一不可。小额信贷的本质其实是将扶贫到户的信贷活动进行组织制度创新和金融创新。小额信贷主要有三个特征：首先，它是一种新的融资方式，是金融方式的创新，小额信贷服务的对象不是大众化笼统的，其服务对象是特定单一的，即中低收入群体，包括贫困落后地区的农户和中小企业；其次，它是一信贷活动，为贫困落后地区的群体提供金融服务，满足他们生产生活的需要，其优越性主要是向目标群体提供优惠利率；最后，它提供的资金是小额度的、持续的，这也是其保证自身持续发展的条件。综上所述，可以把小额信贷的含义总结成：指小额信贷机构以优惠利率向贫困落后地区的目标群体（农民、中小企业）提供的小额度、持续的有偿的信贷服务活动。
1.1扶持贫困农户促其走向自我生存与发展
小额信贷是服务于三农的金融创新，目前正在我国农村大部分地区开展受到农民的欢迎。截至2010年3月末，全国农户小额信用贷款余额2518.6亿元同上一年度相比增长超过17%增速同比增加1.9%，农户联保贷款余额为2006.3亿元同上一年度相比增长33.6%增速同比增加13.4%。
小额信贷有利于农户发展新型农业增加收入。随着社会的发展传统的农业模式已经无法适应时代的潮流不能满足农户日常生活需求。农户为了增加收入满足生活需求必须进行农业生产方式的创新。创新型农业是指把观光采摘、休闲度假、学生科普教育同农业生产结合在一起。观光农业是利用当地的文化资源和自然环境进行开发，在农业生产的同时开展观光旅游项目，增加农户的收入。在政府的支持鼓励下20世纪80年代至90年代我国的观光农业园在许多大中城市迅速兴起受到人们的热烈欢迎。但是，观光农业的发展仍然面临着很多问题如规模小设施缺乏，旅游项目缺少，质量多样性数量都不能满足旅游发展的需要。因此农户在发展观光农业时，一方面无法缺少政府的引导和扶持，没有政府的合理规划观光农业难成规模，另一方面农民可以借助小额信贷解决在发展初期面临的资金不足和短缺，同时可以增加资金的投入引进更多的技术人员和设施设备有利于观光农业的持续循环发展，最终让观光农业发展进入“投入—产出—投入”的良性循环。农村小额信贷的发展有利于农业增效、农民增收致富和新农村建设，让农民走上创业致富的道路。
1.2解决中小企业资金需求,拉动区域经济增长
近年来由于受到国际金融危机的影响，企业生产的货物大量堆积，导致流动资金减少，资金链无法正常运行随时有可能断裂。小额贷款公司有利于解决了中小企业资金流断裂的问题，对于全面推动中小企业平稳较快发展，拉动区域经济增长将起到极大的促进作用。
中小企业一直是我国经济发展的主力军，它在创造国内生产总值、增加税收和提供城镇就业岗位等方面，做出了积极贡献。但是在金融危机的背景下现在多数中小企业都面临着融资的困难，使其不能得到平稳的发展。通过民营企业及个体工商户调查可以明显的看出中小企业资金紧张、贷款难。根据有关调差较大的中小企业中86%的企业感到资金无法满足生产需要，其中有大部分企业表示融资、贷款和以前相比更加困难。剩余的微型企业及个体工商户感到资金短缺严重，筹集资金困难。从企业资金的主要来源分析，银行贷款是大多数企业取得外部资金的重要渠道，根据调查存量贷款企业中外部资金76.7%是靠银行贷款取得；55%靠其他典当取得；56.6%靠其他渠道来取得，有10%的企业根本无法获取贷款，存量贷款企业中有35%的企业已经获得部门贷款，但再想获取贷款有难度[3]。融资难的问题已经成为了中小企业成长前进中的一大障碍，金融市场的发展急需小额贷款公司补充空白。大力发展小额经济有利于解决中小企业、“三农”项目及个体工商户在经营活动中出现的资金需求。小额信贷通过提供信用担保贷款、抵押贷款、质押贷款等多样化全方位的贷款服务，帮助中小型企业克服经营过程中出现或遇到的资金短缺问题，为企业经营活动的顺利开展和诚信度的提高起着关键作用。
1.3小额信贷城市扶贫帮助下岗工人再就业
随着中国从计划经济向市场经济体制的加速转化，城市失业群体有明显的增加趋势。截止到2011年9月末XXX城镇登记失业人数为4.83万人，比上一年同期增加0.22万人，城镇登记失业率为2.60%，这些下岗工人中女性所占比例较高，而且她们文化水平普遍较低、技能单一，属于城市再就业人群中的弱势群体。她们家庭中上有老、下有小，既要承担着赡养老人的责任、又要担负起教育子女的义务。这些下岗妇女在失业后由于没有了经济收入，给并不富裕的家庭生活带来了更大的困难。一些妇女只能从事着那种临时性家庭服务工作，由于这种工作的收入较低流动性大不稳定，很多人开始创业，但是创业初期没有那么多资金支持。小额信贷帮助那些有创业精神、有明确经营项目和经营场地的下岗失业妇女，为她们提供小额信贷支持，满足了她们创业初期对资金的需求，帮助她们经营开办自己的事业，通过创业实现自我再就业并且创造财富拥有更美好的生活[4]。
2.小额信贷发展现状及特点
2.1小额信贷的现状
地处位于长江三角洲江湖间走廊部分，全市总面积约4788平方公里，户籍人口共464多万，常住人口约619万。现辖江阴、宜兴2个县级市和锡山、惠山、滨湖、崇安、南长、北塘、新区7个区（2010年）。“锡”是长三角五个副中心城市之一，素有“小上海”、“太湖明珠”之称，是中国著名的鱼米之乡，是中国经济最发达的地区之一，繁华富庶，文物之邦，东方之门。
自2008年5月中国银监会和中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发［2008］23号），之后，各级地方政府陆续出台了实施细则，小额贷款公司如雨后春笋般迅速在全国范围内建立起来。
2008年，被列入江苏省首批农村小额贷款组织试点之一。首先，从小额信贷行业贷款额度变化表来看（见表1），小额信贷公司队伍在不断的发展壮大，累计贷款总额总体保持着稳步上升的发展态势。自2009年4月至2010年4月短短一年间，小额信贷行业的累计发放贷款总额从刚开始的6.8亿元快速上升到42.13亿元，可以看出增长幅度较大，并且始终保持着平稳快速的增长率，意味着小额信贷行业的后劲比较足，市场前景广阔，月均都有充足的资金支持农办企业、私营企业、个体工商户、创业者和种植户等，为其提供质押、抵押、保证、信用和农户联保贷款等金融服务。小额信贷贷款要求低、手段灵活、发放贷款速度快，其信贷产品和金融服务更加贴近“三农”和中小企业创业者对资金的需求。小额信贷够提高农村基层资金流动性，解决普遍存在的资金短缺、融资困难等问题，帮助中小企业和农户在资金不流通时度过难关。
表1 小额信贷行业贷款额度变化表(2009.04-2010.04，单位：1亿元)
月末
贷款
总额
增长率%
公司
总数
贷款
余额
增长率%
贷款余额
/总额%
2009.04
6.80
19.72
4
4.20
6.33
61.76
2009.05
7.82
15.00
4
5.07
19.76
64.83
2009.06
9.23
18.03
4
6.30
24.26
68.26
2009.07
10.55
14.30
4
6.12
-2.86
58.01
2009.08
13.24
25.50
5
7.39
20.75
55.82
2009.09
14.72
11.18
5
7.72
4.47
52.45
2009.10
16.16
9.78
5
7.67
-0.65
47.46
2009.11
19.19
18.75
6
8.46
10.30
44.09
2009.12
24.78
29.13
7
9.84
16.31
39.71
2010.01
27.78
12.11
8
9.63
-2.03
34.67
2010.02
31.89
14.79
9
12.27
27.41
38.48
2010.03
39.53
23.96
10
17.70
44.25
44.78
2010.04
42.13
6.58
11
20.30
14.69
48.18
数据来源：运用人民政府金融工作办公室月度金融运行分析报告数据整理计算所得。
在2008年被列入江苏省首批农村小额贷款组织试点之一，XXX政府迅速采取措施进行落实，从市场准入原则、经营规范行为、政府监督管理等方面对小额贷款公司提出了更加严谨的要求。采取正确措施对已成立的小额贷款公司进行了整改，把一些不达标的小额信贷公司逐出市场，对一些经营有序的小额信贷公司进行风险控制，市场秩序得到优化。经过规范的清理整顿和重新审查，小额贷款公司稳步走上了规范运作、快速发展的正确轨道。
小额信贷行业自从首家小额信贷公司——宜兴市华丰农村小额贷款公司开业以来，一直保持着良好的发展态势。
22家农村小额贷款公司到2010年底全部实现盈利。截止到2012年农村小额贷款公司数量已经达到42家，有31家已经开始运营，而11家正在筹建中。小额贷款公司数量列江苏省第二，实现了两市七区涉农地区全覆盖。根据统计数据，截止到10年底，小额贷款公司累计发放贷款107亿元，累计贷款客户2000多户，贷款余额42亿元。其中，农户、农业经济组织贷款近22亿元，约占总比52%；小企业贷款20亿元，占贷款总额的47%。其中，发放农村青年创业贷款约9500万元，妇女创业贷款2316万元，农机具贷款1315万元。经调查所得，这31家小额贷款公司的发起股东都是著名的企业集团，如红豆集团、商业大厦集团、三房巷等155家上市企业和重点企业，贷款平均利率水平达到13—14%，目前开业的几十家公司已经全部实现盈利。到2012年，小额贷款公司将发展到50家左右，吸引流动资本投入“三农”的资金将达120多亿元。有力地支持了地方经济的发展，拉动区域经济增长。此外小额贷款公司的行业自律也开始逐步改善，渐渐步步入健康发展的轨道。近几年来，各地小额贷款公司为农户、中小企业和个体工商户提供了贷款便利的服务。小额贷款公司具有独立自主、方便快捷、收益与风险明确的特点，使得其在缓解中小企业贷款难、融资难在促进中小企业发展中发挥了重要作用。
2.2小额信贷的特点
2.2.1以服务中小企业为主
地区由于经济比较发达，中小企业数量多，对资金需求旺盛，加之政府推出一系列有效措施和优惠政策，鼓励小额贷款公司发展，因此小额贷款公司发展前景良好。由于数量众多的中小企业对资金大量的需求小额贷款公司在市场定位方面，以服务中小企业为主。目前各地区小额贷款公司的客户主要以中小企业为主，辅之少数提供给个人的贷款，如消费贷款、农机具贷款、青年创业小额贷款。由于属于经济较发达的地区之一，中小企业对资金需求旺盛，一般的贷款需求量都很大在百万以上。
2.2.2小额贷款公司股东实力雄厚
小额贷款公司的股东实力都比较雄厚。许多知名企业如红豆集团、威孚集团、天鹏集团、商业大厦集团、三房巷集团等都通过社会公开招标方式成为小额贷款公司的主发起人。这些股东企业拥有雄厚的财力，使小额贷款公司的资金来源有所保障。同时，它们本身的客户资源基础也为小额贷款公司带来了一些潜在客户，这都使得小额贷款公司得到迅速的发展。
锡山区阿福农村小额贷款有限公司是由著名的红豆集团有限公司发起筹建的。阿福农村小额信贷由红豆集团有限公司、江苏红豆实业股份有限公司、江苏红豆国际发展有限公司、红豆集团南国企业有限公司、威孚集团有限公司等5家股东企业组成。其中地处的红豆集团注册资本为2亿元，公司总出资7500万元，占出资总额的25%[5]。
2.2.3 从业人员多有银行背景
在从业人员的构成方面，小额贷款公司的工作人员大多数都有银行从业背景。根据调查所得，大多数小额贷款公司的工作人员，特别是管理阶层，有人民银行、商业银行或农村信用社的从业背景，他们对贷款的办理步骤和程序十分熟悉，对风险控制也有一定的经验，并且各自拥有一些客户资源。目前大部分小额贷款公司，他们的机构组成和经营管理方式有一定程度的模仿商业银行的经营模式。
2.2.4 业务品种具有创造性
小额贷款公司在业务品种方面所提供的产品种类并不是很多，但具有一定的创新性拥有自己的特点。小额贷款公司主要经营八类业务品种：快速抵质押贷款，这种快速抵押贷款只需要花费1到2天就可完成贷款手续；小额担保，贷款担保人可为自然人或企业提供金额60万元以下的担保；过桥贷款，当企业发生流动资金困难时为企业提供应急资金；大客户担保授信，对大公司的子公司和下级企业提供以大公司为担保的贷款；应收账款抵押，企业可用贷款本身金额为抵押；存货抵押贷款，针对物流公司库存提供的贷款；农户联保，农户把资金集合在一起相互进行担保；小额纯信用贷款，为收入稳定的客户提供的金额在15万元至20万元以下的贷款。据了解，小额贷款公司目前的业务大部分以担保贷款为主，加上少量的纯信用贷款。于此同时小额贷款公司也根据客户企业的需求，在保证稳定经营的基础上推陈出新，创造出新的贷款产品。
3．小额信贷发展中存在的问题
小额信贷公司相继成立和小额信贷行业的兴起意味着在引导规范民间信贷上大步向前。小额信贷行业的出现从根本上解决部分地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，切实提高金融服务高覆盖率照顾到偏僻地区，标志着金融改革获得了实质性的推进。小额信贷行业使长期活跃的民间资本纳入了正规范畴尤其在农村金融市场中发挥了拾遗补缺的作用。但是小额信贷行业在其实际运营过程中面临着很多的困难，如不能有效根据市场导向的方式提供小额信贷服务，以及不能向客户提供全方位的金融服务等多方面的问题。
3.1小额信贷机构模式不合理
属于经济比较发达的地区因此中小企业数量多，对资金需求旺盛，与农村小额信贷有所区别，但是部分小额信贷机构几乎直接模仿了孟加拉的GB模式没有根据自身状况发展。20世纪70年代孟加拉著名经济学家穆罕默德·尤努斯教授开展了小额信贷实验，其创建了孟加拉的乡村银行是小额信贷的开端[6]。孟家拉德ＧＢ模式是在贫困地区针对贫困农户，一些项目以妇女为特定对象来实施的，但未能有效地与当地实际相结合，一些联保和贷款小组的制度流于形式，在整体上也未形成孟加拉式的小额信贷体系，而且几乎所有小额信贷计划都是以具有期限性的项目为基础，依赖财政或国内外的援助进行贴息而设计的，没有确立可持续发展宗旨，一旦离开财政或国际援助项目的支持就难以维持，缺乏持续发展能力[7]。近年小额信贷公司开始注意小额信贷项目的持续发展问题。
2008年11月新区率先在全市进行试点工作，成立了市第二家农村小额贷款公司——新区景信农村小额贷款有限公司（以下简称景信公司）。景信公司由5个法人股东和1个自然人股东共同出资一亿元设立，经营范围为面向“三农”发放小额贷款、提供担保以及经省主管部门审批的其他业务。景信小额贷款公司试点运行一年中，以服务“三农”经济为宗旨，重点在生态园区建设、高校科技农业、农业要素合作、农业龙头企业和失地农民创业等五个领域，面向新区六街道2万余户农民办企业和15万余名农村从业人员，提供质押贷款、抵押贷款、保证贷款、信用贷款和农户联保贷款等金融服务，为新区新农村建设提供了有力的资金支持。但作为新生事物，因缺乏政策上的扶持，又由于景信公司的市场主体身份定位模糊，不仅影响了公司进一步发展小额贷款组织的积极性，而且还制约了小额贷款组织试点工作成果的转化。
3.2小额信贷缺乏足够的资金投入
虽然小额信贷发展迅速，但存在的问题也很多。随着农村经济发展的进程加快,小额信贷的供给跟不上需求。“三农”对小额信贷资金的需求也越来越大,由于一些小额信贷项目不能吸收公众存款,只能依靠外部资金注入,缺乏可持续的资金来源使得小额信贷不能形成循环可持续发展,小额信贷的资金供给不足,影响农村小额信贷资金的供求平衡,形成需求大于供给的局面。以小额信贷发放主体的农村信用合作社为例,由于受到诸多因素的影响,农信社吸收社会闲散资金的能力明显弱于其他金融机构[8]。首先,受到农信社自身发展条件制约,其金融产品与服务明显水平落后于商业银行,不能为客户提供全面周到的服务,致使闲散资金不能流入农村信用社。其次,随着农村人口城市化进程不断深入,曾在农信社保存的部分存款也逐步流入城市。
3.3行政过度干预影响小额信贷的发展
早期的小额信贷在我国仅仅是被作为一种扶贫的手段，开展小额信贷首先考虑的是实现政策性目标，而不是实现赢利性目标。农信社承担着涉农资金政策性投入任务，在发放小额信贷的过程中，一方面要求执行较低的利率，另一方面却要承担资金成本、业务成本以及潜在的经济损失，这种既要马儿跑又要马儿不吃草的金融项目是不合理的。在实现小额信贷的财务自立是非常艰难的，农村信用社承担着自担风险、自负盈亏的沉重包袱。事实上，大多数小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是实质上从属于或受制于地方政府，主要是县级和地区级的政府部门如政府办公室、扶贫办等，这些机构的管理人员大多也是当地政府及其部门委派的。政府的过度干预会导致小额信贷机构无法实现商业化运作，经营效率低下。如政府和农业银行共同参与的正规金融小额信贷就存在政策属性和商业经营的体制性矛盾，责、权、利关系模糊，经营成本高，贷款回收率低。
3.4对小额信贷的监管不完善
小额贷款属准金融机构,要求较强的监管专业性,对地方政政府监管部门要求很高。小额信贷行业的监管主体是人民政府金融工作办公室但是金融办不但人员数量少还要负责整个金融业的监管事宜。其它的监管部门则是人民银行与银监部门这两个部门，但是这两个部门只是少量参与更多地是进行数据统计工作。所以小额信贷行业目前处于“监管真空”的状态。
3.5风险评估能力亟需加强
小额信贷公司的服务对象是贫困、低收入农户和一些中小企业，农户进行农业生产本身就存在风险。农户主要是以一家一户分散生产经营的，小生产与大市场的矛盾是不可避免经济现象。小规模生产的盲目性很容易使农产品的结构趋同，加上农村社会服务体系不健全，落后的生产技术，农业生产成本和交易成本较高，农业生产和管理时常出现比较大的市场风险。农业生产由于受到自然灾害因素的影响，而贫困农户本身缺乏足够抵御风险的能力，也没有财产和经济实力做后盾。一旦发生自然灾害，往往无法按期归还贷款。
此外，小额信贷还面临重要的道德风险，由于小额信贷是不需要抵押品和担保的，当前一些农户文化水平低他们的信用意识淡薄，赖债、逃债思想较为严重，如果有发生个别借贷不还的示范效应，则很有可能造成大面积蔓延的拖款、欠款行为。加上农村执法比较难度，而且小额农贷分散不集中，其实施成本高，因此很难对借款农户的不良信用行为给予有效的法律约束。
4.完善小额信贷的对策和建议
4.1借鉴国际经验并结合自身情况
小额信贷在世界范围内已经有30多年的实践经验了，它以扶贫、促发展为宗旨，因而从出现之日起就受到许多国家的欢迎。孟加拉乡村银行是典型的非政府信贷组织，为穷人提供自我创业、自我发展的机会让贫困人民脱贫致富。中国小额信贷出现于20世纪80年代末期，到目前为止尚处于试验的起步阶段。因此一些如孟加拉乡村银行的成功经验值得我们去借鉴和学习[9]。
首先，盈利性是小额信贷长期发展的重要保障。为了帮助穷人摆脱贫困和实现自我的可持续发展，因此中小型金融机构和非政府组织均实行高利率政策。著名的孟加拉的贷款利率就要比商业银行的利率高，这样的话乡村银行就可以从商业资源中获得了越来越多的可借贷资金，逐渐降低对低成本资金的依赖，一定程度上实现了乡村银行的可持续发展。其次，也是广阔的农村金融网络也是农村小额信贷发展的重要条件。最后政府的大力支持也是小额信贷发展的重要保障。政府一方面把财政收入投入到农村、基础设施建设、教育等领域，为金融改革提供了先决条件。与此同时政府还提供了宽松的政策环境，优厚的政策支持，给予存款利息免税等。
小额信贷发展也有近二十年的发展历史，但是社会各界对小额信贷的关注也就是近几年的事情。尤其是在这次金融危机的背景下，实体经济受到严重的损害，大量的中小企业和微型企业受到很大冲击，而与此同时，金融系统特别是商业银行从防范金融危机角度出发，往往不重视微小型企业、个体经营者和农户的贷款服务，在一定程度上加重了中小型业、个体经营者和农户的经营困难。因此，小额信贷公司应该借鉴不同的模式，针对不同地区农村发展情况，设计和完善不同金融机构的小额信贷发展方向，创新小额信贷产品，使小额信贷公司得到更好地发展。
上文所提到景信公司针对发展初期面临的一系列问题及时调整发展战略，采用个人信用担保、农户信用联保、企业信用担保等三种担保方式，质押、抵押、保证、信用、农户联保等多种贷款种类，贷款期限分六个月和一年期。贷款利率以人民银行基准利率为基础，结合当地利率水平，根据不同客户的风险状况、贷款期限、抵押品或信用状况确定不同利率。景信公司考虑到当地企业发展的需要提供了利随本清，或按月付息，一次偿还本金的还款方式供其选择。经过一系列的战略调整，景信公司得到了平稳发展，业绩蒸蒸日上。
4.2增加小额信贷的融资渠道
从调查可知，小额信贷为农户提供的小额信贷资金远远不能满足人们的需要，供需存在很大的缺口。资金不足制约着小额信贷的可持续发展，小额信贷应拓宽融资渠道。第一,发展多层次的小额信贷载体,利用多样化的资金供给满足多层次的农村金融需求。在利用原有农村正规金融机构的基础上,大力发展各类新型农村金融机构,利用非政府的小额信贷机构弥补正规金融机构的不足,整合本区域的民间资本,增大小额信贷的资金供给。第二,应在明确小额信贷机构吸收资金有关法律问题的基础上,协调农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行、国家扶贫开发基金等机构,形成有效的小额信贷的资金批发机制。同时应建立非吸收存款类小额信贷机构向吸收存款类小额信贷机构发展的政策通道,拓宽可持续的资金供给来源。
4.3为小额信贷的发展创造稳定的政策环境
小额信贷作为扶持贫困人民脱贫,缩短社会贫富差距的金融产品创新,在一定程度上具有公共产品的性质。通过立法以及出台相关的政策支持,不仅可以为小额信贷的发展提供稳定的政策环境,还有利于实现一系列意义深远的社会目标。完善的法律保障体系是小额信贷机构建立与发展的前提,只有完善的法律条例才能证明小额信贷的合法性，但是目前中国还没有正式的法律法规用于保障小额信贷机构的发展。当小额信贷机构还处于初生阶段时,基本上还不能实现资金循环流通,这就需要政府通过减免各种税费、贴息补息等政策鼓励小额信贷机构的发展,同时鼓励其他机构组织和个人提供资金帮助以建立更多的小额信贷机构[10]。在金融监管方面,监管部门应加强对小额信贷机构的准入和退出机制的监管,可借鉴玻利维亚等国的成功经验,非政府组织的小额信贷机构让商业银行吸收兼并,条件成熟运营规范的机构及时纳入银行监管框架,而运作不合理的小额信贷项目或机构,要引导其平稳退出市场。与此同时,应采用灵活的手段进行审慎监管和非审慎监管。采取不同等级的监管措施对不吸收公众存款和仅仅吸收借款人强制性储蓄的小额信贷机构进行区别管理。
4.4完善对小额信贷的监管
随着小额贷款的迅速发展与壮大，其混乱的经营管理和薄弱的行业监管之间的矛盾日趋尖锐，风险不断累积，系统性风险已逐渐显现，在一定程度上破坏了金融秩序的稳定，进而对整个社会的稳定埋下不稳定的因素。应迅速建立健全、监管有力、层次清晰、职责明确的行业监管体系，实现扼制和化解现有风险为行业健康有序发展提供保障。
首先，明确资金所有权，可建立起专门的小额信贷管理部门，对资金进行管理。建立决策部门，以及审核部门，对具体操作中小额信贷进行审批，并在小额信贷机构发展到一定阶段后，允许其扩大金融业务，直至可以吸收存款。具体可通过重组、联合的方式建立起独立的、专业的非政府组织小额信贷，将小额信贷的业务从现有的非政府组织中脱离出来，成立专门的非政府组织小额信贷机构[11]。将小额信贷模式发展为具有特色的组织结构、特色的金融专业服务以及特色的管理模式的信贷机构。只有做到这些，才能保证今后在法律上确定其地位。其次，制定相关的法规，出台一部关于非政府组织小额信贷的发展法规。目前我国已经颁布并实行了小额信贷管理办法和指导意见，但其在操作中由于原则性较强而没有得到具体的应用。因此，建议在现有的基础上，设置有关非政府机构小额信贷的相关条例，并且对其机构的创建、贷款对象、资本充足率、流动性、产权及所有权、资金来源等进行更细致的划分，以保证非政府组织小额信贷的健康持续的发展。
4.5 建立小额信贷的风险控制机制
可以通过建立农户经济档案，详细记载农户的家庭住址、人口、田亩、经济收入情况等并时常进行追踪，这样在发放贷款时可以减少不必要的违约风险。此外，可以根据历史借款情况编制农户还款记录，通过这些记录重新评定农户的信用等级，从而确定其信用贷款限额等级和优惠利率的水平。对于那些还款 历史记录不好的农户取消其资格或者加以限制，而对于那些信用良好的农户可以给予一定的利率优惠和优先贷款。根据实际情况建立小额信贷的风险补偿机制，通过建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒力因素形成的小额信贷损失[12]。为了分散和规避风险，可以在农村地区实施农业意外保险制度，扩大承担风险的主体，提高贷款当事人的抵御风险能力，使农业风险由信用社和保险公司共同承担，同时做好信用社资本金的补充，完善坏帐准备金制度。
参 考 文 献
参考文献
[1]吴国宝.中国小额信贷扶贫研究.中国经济出版社.2001年9月出版
[2]杜晓山主编.中国小额信贷十年.中国社会科学出版社.2005年3月出版
[3]王晓明.小额信贷公司发展现状及建议.
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