还有一点特别值得关注。由于我国是人口大国，棉花的战略地位无法与粮食和油料相比。同时，随着我国城市化进程的加快，农业人口数量越来越少，加剧了棉花与其它作物的竞争，特别是与粮食和油料的竞争。1978年至2008年，我国农业人口数量从7.9亿减少到7.2亿，减幅为9%；城市人口从1.7亿增加到6.1亿，增幅为259%。在这个大背景下，棉花的种植面积很可能会继续减少。
（二）棉花加工产业升级尚未完成
从棉花加工企业的情况看，除少数央企、省企外，小型企业是我国棉花加工行业的经营主体，数量众多，管理粗放，技术设备落后，加工能力过剩，加工质量难以保证，棉花资源浪费严重。1999年我国放开棉花市场以来，原有供销社系统的棉花企业纷纷改制，同时大批民营资本、个体资本纷纷进入棉花加工行业。1999年至2004年，我国棉花加工企业数量迅速增加，由3967家发展到17000多家（其中有资质的只有8000多家），加工能力近3000万吨。1998年放开棉花市场前，国内棉花市场一、二级棉所占比重在30%左右，现在除了新疆棉质量较好以外，内地基本上没有一、二级棉，90%以上都是三、四级的混级棉，浪费了宝贵的棉花资源。此外，棉花质量的一致性对于纺织生产来说十分重要。数量众多的小型棉花加工企业导致棉花供应分散，严重影响了棉花质量的一致性，是对棉花资源的进一步浪费。
从棉机生产企业的情况看，也存在产能过剩和质量不高的问题。中国棉花流通体制改革以来，国内棉机制造企业数量猛增，由10余家发展到现在的近200多家，生产能力严重过剩。大部分企业既没有产品研发能力，也没有完善的生产及质量保证体系，只能生产质劣产品，以低价充斥市场，导致棉花加工行业生产能力过剩，而先进的生产能力依然不足。
从棉花质量检验体制改革的情况看，目前仍存在一些问题。2003年12月17日，国家发展和改革委员会与国家质量监督检验检疫总局、财政部、中华全国供销合作总社、中国农业发展银行联合下发了《棉花质量检验体制改革方案》，主要内容如下：“在加工环节实行公证检验；采用快速检验仪进行仪器化科学检验；采用国际通用棉包包型；现行公证检验体制应保持一定的连续性，新标准、新包型、新体制逐步取代老标准、老包型、老体制。”（注3）
仪器化科学检验只有应用于大棉包才能提高效率。我国现行的85公斤棉包包型是历史上适应人工搬运确定的。国际通行棉包包重为227公斤。目前全国每年加工生产的棉包约6000万个，全部改为大包后可减为2000万个左右，可以减少质量检验的工作量，降低棉花包装成本和检验、流通费用。
棉花加工企业只有将压力为200吨的小型打包机更换为压力为400吨的大型打包机才能生产大包棉，而更换打包机所需要的一次性投入较大，没有资金实力的小型企业根本无法承受。棉花质量检验体制改革的目的就是要淘汰一部分小企业以解决我国棉花加工能力过剩的问题，而且已取得了阶段性成果。到目前为止，我国完成改造并申报检验的使用压力为400吨打包机的棉花加工企业（以下简称400型企业）已有2200多家。此外，国家还为大包棉提供优先收储和优先运输的政策支持。尽管如此，这些400型企业仍面临一些问题，归纳起来主要有三点：
1.目前不少地区仍有大量生产小包棉的企业（以下简称200型企业）。这些企业能否在规定时间内以一刀切方式全部退出市场，还没有一个清楚的方案和时间表。200型企业仍在与400型企业争夺籽棉资源，导致400型企业设备利用率不高、效益低下，甚至不能按时还贷。
2.近年来，棉花经营风险增大，市场行情瞬息万变，棉花加工企业还贷能力削弱，使农发行贷款门槛不断提高，贷款手续日益繁琐。等到贷款审批下来，也往往贻误了最佳收购时间和最佳收购价格，导致400型企业步履维艰。
3.棉花短纤维含量、棉结、纤维长度和整齐度等一直是纺织企业比较关注的品质指标，对纺织企业纱线质量影响较大，而公证检验结果并没有全面提供这些数据资料，纺织企业仍需对大包棉进行二次检验。公证检验结果并没有完全得到纺织企业的认可，就等于为200型企业保留了生存空间，严重地影响了400型企业的生存与发展。
（三）棉花产区与纺织工业区分布不平衡和新疆棉运输瓶颈问题有待解决
新疆是我国最大的棉花产区。2008年新疆棉花产量为302万吨，占我国棉花总产量的40%，而且新疆棉的质量普遍高于内地棉，是纺织企业的首选。但是，我国的纺织工业区集中在东部及沿海地区，这本身就不利于棉花的供应。此外，新疆棉运往东部及沿海地区的主要途经是铁路运输，而新疆通往这些地区的铁路运力有限。为了加强新疆棉的运输工作，国家于2008年开始为新疆棉铁路运输提供400元/吨的补贴，但这不能从根本上解决问题。以2010年为例，根据国内需要，煤炭、石油和天然气被铁路部门调至运输的重要位置，棉花运输则从“一级运输物资”被调到“二级运输物资”，导致大量棉花无法运出新疆。
（四）棉花进口配额不利于稳定棉花供应
2001年我国正式加入世界贸易组织。在入世协议中我国政府对棉花做出了以下承诺：一是扩大棉花的市场准入，承诺棉花实施关税配额管理，对配额内棉花进口实行低关税，将棉花进口关税由原来的3%降至1%。2001年至2004年，棉花进口配额数量逐年增加，分别为78.1万吨、81.9万吨、85.6万吨和89.4万吨。配额外棉花进口关税根据农业协议也相应予以减让和约束，从2004年开始由原来的76%减至40%。在实际操作中，当我国国内棉花供不应求时，国家主动增加进口配额。例如，在2005年4月，我国首次出台了配额外暂定优惠关税税率以滑准税方式征收，税率滑动范围为5%-40%。二是对配额内进口棉花实行按比例分配，其中33%分配给国营贸易企业，67%分配给非国营贸易企业。如果分配给国营贸易企业的进口配额在当年的10月底前没有用完，有关管理部门将会重新分配给非国营贸易企业。
我国棉花进口配额由国家发展和改革委员会经济贸易司负责发放。按照国家发展和改革委员会2002、2003和2004年公布的《农产品进口配额管理暂行办法》、《重点农产品进口关税配额数量、申请条件和分配原则》等文件的规定，企业申请棉花进口配额时必须具备下列条件：
1.棉花进口配额申请者的基本条件，一般为在该年1月1日前在国家工商管理部门登记注册；具有良好的财务状况和纳税记录；企业在上一年进行的年度检验合格。
2.一般贸易配额申请者还必须满足下列条件之一：国营贸易企业；具有国家储备职能的中央企业；上一年有一般贸易进口实绩的企业；纺纱设备在5万锭以上的棉纺企业。
我国是世界上最大的纺织品出口国。自加入世界贸易组织以来，我国纺织品出口贸易快速增长，国内棉花供不应求已是常态，长期大量进口棉花是必然趋势，棉花进口配额已不利于稳定国内棉花供应。最近几年的情况表明，棉花进口配额的分配很难做到公平合理。需要进口棉的企业未必能拿到配额，或者拿不到足够的配额，而有配额的企业未必真的需要那么多进口棉。进口棉运到纺织厂后是用于纺纱生产还是转手卖给其它纺织厂根本无人监控，倒卖棉花进口配额已是普遍现象。
（五）我国现有棉花储备规模和管理模式难以稳定棉花供应
棉花储备是稳定我国棉花供应一个重要环节。当棉花供应充裕、价格较低时，国家收储可以在一定程度上保护棉花种植者利益，稳定棉花生产。当棉花供应紧张、价格较高时，国家抛储可以在一定程度上稳定棉花价格，满足纺织企业用棉需求。
随着我国纺织品出口贸易的快速增长，我国棉花产需缺口一直处于较高水平，而现有棉花储备规模和管理模式难以稳定棉花供应。2010年的情况就是一个典型的例子。
从2010年7月中下旬开始，全球棉花供应紧张状况加剧，国内外棉价持续上涨。7月15日至11月9日，郑州棉花期货近月合约价格由17930元/吨上涨到32670元/吨，涨幅为82%；洲际交易所（ICE）棉花期货近月合约由78.52美分/磅上涨到151.23美分/磅，涨幅为93%。8月10日至10月20日，我国累计抛储100万吨棉花，但未能抑制棉价的上涨。如果能有更多的储备棉可供抛售，棉花市场应该不会失控。同时，抛储的方式也存在一定的问题。既然抛储的目的是为了稳定市场，就不应该采取竞价拍卖的方式。在供应极度紧张的情况下，竞价拍卖无异于火上浇油，导致抛储价格越来越高，背离了稳定棉花市场的宏观调控目标。
此外，国家进口棉花用于储备需要层层审批。国际市场瞬息万变，等有关部门审批完毕后，最佳的买入时机早就过去了，而且审批过程越长，保密性越差，往往给国家造成巨大的损失。中国买什么，什么就涨，而且提前涨。棉花进口就是一个典型的例子。
三、稳定我国棉花供应的对策
稳定我国棉花供应需要在棉花生产、棉花加工、纺织工业区分布、棉花进口配额和棉花储备这五个关键环节入手。具体建议如下：
（一）提供棉花收购保护价 稳定棉花供应 促进纺织品出口(二)相关范文
