改革和完善人民代表大会制度的途径研究(二)

（一）完善人大代表的组成和结构
     人大代表结构合理与否以及素质高低，直接关系到代表作用的发挥，也关系到人民代表大会会议的决策质量和工作效率，并影响到国家权力机关作用的发挥。目前，在人大代表的构成方面，主要存在三个问题：一是党政机关领导人比例偏高。在一些地方，党政和事业单位的各级官员代表（特别是政府和两院的官员代表）比例一般在百分之四五十，有的甚至高达百分之六十。而党政事业单位的官员代表平时往往忙于本职工作，执行代表职责在时间和精力方面很难保证；况且，人大及其常委会代表对其所供职的单位――司法或行政机关进行的监督，使其既是监督者，又是被监督者，带来许多麻烦。二是新生阶层代表、女性代表和非党员代表比例偏低。三是部分人大代表缺乏履行代表职责所应有的思想政治文化素质和参政议政能力。
 优化人大代表结构，一是优化代表职业结构，限制和减少官员代表数量，提高工农业生产和新兴社会阶层代表的比例。二是优化代表知识结构，提高法律、经济、文化、教育、社区方面专业人才等代表的比例。三是优化代表年龄结构，既要有经验丰富的老同志，又要有热爱人大工作、年富力强的中青年，使人大代表队伍既充满生机与活力，又保持相对的稳定性和连续性。另外，党的十七大提出要优化人大代表城乡结构，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。
（二)加强人民代表大会及其常委会的职权
 要通过改革，使人民代表大会各项职权更好地落实。在立法方面，立法部门利益长期困扰着立法质量的提高。立法缺乏“问题”意识，立法计划回避重要立法，具体立法回避主要矛盾，法律条文回避解决问题的措施。要改进立法，提高质量，从根本上是要实行立法民主化。立法要普遍实行听证。立法听证是实现公众直接参与立法的好途径。但是，如果听证只是作为工作人员听取意见的程序，而不是作为立法主体代表本身立法决策的依据，听证就只能像以往立法征求意见一样，由立法工作部门决定立法，立法听证就失去真正的意义。要让立法者普遍直接参与听证，并实行立法听证反馈重要意见制度，对立法听证中没有采纳的重要公众意见，应通过媒体向社会作出反映，并说明没有采纳意见的理由，以增强立法听证的公开性和实效性。立法听证还应成为一项普通化的制度，而不能成为只在豪华场所演示的奢侈品。要使立法听证成为普遍制度就必须简化听证，实行廉价听证，听证一般在立法机关办公地会议室举行即可，只有普通化才能平民化，太奢侈的立法听证难以成为常制。比立法听证更简单易行的立法民主化措施，就是立法公开、阳光化，让电视转播或直播常委会审议法律过程。这样有利于激发公众对立法的关注和参与，从而主动向立法机关反映他们的意见；也有利于公民了解法律、学习法律，从而更好地遵守法律。公开立法审议表决过程，也有利于广大人民群众了解人民代表大会的工作，监督人大代表。为提高立法审议质量，从立法技术的角度，应该采取对法律草案提修正案的审议方法和逐条辩论表决的办法，只有这样，对每一法律条文的审议才会认真精细，才能产生高质量的法律。在落实人民代表大会职权方面，必须破除一种错误观念，认为人民代表大会主要是监督机关。我国人民代表大会有监督职权，但是，它主要还是决定机关，代表民意决定重大事情。人民代表大会首先是决定机构，国家和地方的一切重大事项应提交人民代表大会决定。不提交人民代表大会决定，是对人民代表大会的不尊重，是对人民权利不尊重，也是对宪法不尊重的表现。人民代表大会权力要回归到决定权位置上，不能滑到监督位置上去。                           
(三)完善人大及常委会的会议制度  
 人大作为民意机关、代议机关，是集体行使职权，集体决定问题。就是说，人大一切决定的形成或作出，都必须经过集体合议之后才能具有相应的法律效力，而不能是个人或者少数人说了算。人大集体行使职权的组织形式就是通过每年一次的人代会，而人代会的主要内容就是审议和决定议案。所以，人民代表大会的会议制度是否健全、完善，就直接关系到人大职权的行使，进而关系到人大在我国政治、经济、文化等社会生活中作用的充分发挥。
一、全国人大会议的准备工作如何改革
1）．全国人大会议的准备，主要是指组织准备和文件准备。
 组织准备。开好全国人民代表大会，需要做好各方面的准备工作，其中，最重要的是会议议程草案的提出。
2）．文件准备。为人大代表提供尽可能详细的文件及相关的辅助材料。在我国，立法法和议事规则只对法律案提出的形式等作了规定。为便于人大代表审议，还应作扩充性规定，即不仅法律案应提供必要的资料，其他议案也应提供必要的资料。
二.改革全国人大会议的会期制度
　　全国人大的会议什么时候召开，是定时制，还是动议开会制，都需要我们进行研究。全国人民代表大会的开幕时间应与财政年度一致，应适当延长全国人大会议的会期。每次会议的持续时间是不完全一样的，短的开五天、八天，长的超过二十天，而最长的则开了二十六天。最近十多年来，会期一般是十五天左右。通常情况下，全国人大的会期为十至二十天，加上全国人大常委会的会期一般也不会超过六十天。现在看来，这样的会期过短，应考虑适当延长全国人大会议的会期。
 正是由于全国人大会议日期过短，就不仅使得全国人大代表在会议期间提出的议案（包括质询案）无法被列入大会会议议程，也使得本该由它行使的职权只能旁落，改由全国人大常委会或其办事机构或者其他部门去行使，而这样的结果就是民主精神未能得到很好的体现。而且，会期过短还导致全国人大的其他一些职权也无法行使，如质询就没有开展过。因此，全国人民代表大会的会期可适当延长，如延长至二十天甚至三十天。这样，关系国计民生的种种重大问题都可以提请全国人大会议审议决定，这是发展人民民主，实现人民当家作主的必然要求。  

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