行政主体理论之检讨(二)

理论则与行政诉讼被告制度紧密相联。只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。行政主体理论的出现在很大程度是为了论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。　　第六、法国、日本的行政主体理论强调行政主体间的相对独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强调行政主体间的相对独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂。有的是隶属关系。如省政府是行政主体，省政府下的农业厅也是行政主体。农业厅当然隶属于所在的省政府。也有的为部分与整体的关系。如行政机关的内部机构因法律授权而成为行政主体。另外，行政主体间还可能存在业务指导关系。严格的说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位。其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。　　第七、法国、日本的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分。因而，在探讨行政主体理论的同时，不排除对行政组织其他法律问题的研究。如日本十分强调行政组织法定原则，注重通过立法来建构行政组织体系，通过立法设置行政机关和控制公务员的规模。我国的行政主体理论是从行政法学研究行政组织的角度提出的，因而，排斥对行政组织其他法律问题的研究。例如有学者认为，凡是在法律上能够作为一个主体存在的，它就具有法律意义。至于该组织的规模，人员多少，内部结构都可为法律所忽略不计。因此，行政法学要研究的是一个行政组织能否成为行政主体，成为行政主体所应具备的标准和条件，以及作为社会存在的具体组织中哪些具有行政主体资格。1　　三、我国行政主体理论的缺陷分析　　笔者认为我国的行政主体理论先天不足，其内在的缺陷是致命的，难于克服。　　（一）我国行政主体理论的内在不足　　我国行政主体理论就其自身来说，存在以下问题：　　1、行政主体的概念不科学。在法学研究中，法学术语往往反映了学者对某一类事物的价值判断和价值取向。行政主体的概念也不例外。笔者认为行政主体的概念不科学。从语言范畴来看，主体和客体是相对应的。如果将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则隐藏着把管理相对人视为行政客体。这很容易使人们误解为在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等地位。这与行政法治的内在要求和时代精神不相适应。行政法的根本目的在于确保公民权益1的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民置于被动的行政客体的地位。正是由于上述原因，日本的许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，而取而代之为“行政体”，使行政法学中的术语能适应行政法发展的需要，与时代精神合拍。　　2、行政主体的责任定位错误。我国行政主体理论强调，凡是享有法定行政职权的行政机关或法律法规授权组织都应对自己在管理中的行为负责。这种责任定位值得商榷：首先，有行政管理权的行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任。虽然在形式上，哪个行政机关的行为被诉之法院，就由该行政机关作被告，但行政赔偿责任最终由国家来承担。实施侵权行为的行政机关仅作为行政赔偿义务机关，不是赔偿主体。其次，即使每个行政机关都能独立承担责任，这种责任定位也是不合理的。行政活动责任的分散化不符合行政管理的规律。行政管理需要统一、协调、高效，为此，各类行政机关的活动都应置于政府的控制和监督之下。过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任，因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。　　3、行政主体的资格条件过低。按照我国的行政主体理论，作为行政主体必须满足三个条件，即有法定的行政职权；能以自己的名义独立对外管理；能独立承担其行为后果。事实上，上述三个条件可以归为一个，即依法享有职权。后两个资格要件常依附于第一个条件，如果某一个组织依法享有行政权力，我们也就认为这个组织可以以自己的名义对外进行管理，并能独立承担责任。行政主体资格条件过低的后果有三：第一、一部分行政主体很难胜任其职责。有些行政主体自身本是企业组织，因法律法规授权而获得行政主体资格。当履行职责与其经济利益相联系时，这些组织自然无法同时扮演好两种角色，难以保证其行政活动的公正。另外，有些授权行政主体中的工作人员不具备公务员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。第二、行政主体的设置随意性大，行政主体过多、过滥。由于法律法规授权没有任何限制条件，因而行政机关、行政机关的内部组织以及行政机关外的组织都可能因法律法规授权而为行政主体。这样，即使在县一级政府，也可能存在几十个甚至上百个行政主体。第三、增加管理环节和成本，给相对人带来诸多不便。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，自然影响行政效益，影响相对人的利益。　　（二）我国行政主体理论的依据不足　　关于我国行政主体理论存在的理由或依据，有学者认为主要有以下几个方面：　　第一、是实施依法行政的需要。依法行政是行政法的根本目的所在。要实现依法行政，行政机关必须对自己的行为承担责任，而承担责任的基本要求是主体明确。主体不明，容易扯皮或相互推委责任，依法行政也就无从谈起。　　第二、是确定行政诉讼被告的需要。行政诉讼是以行政机关为被告的诉讼。但对于行政机关工作人员的行为，或者某一机构的行为，究竟以谁为被告，需要运用行政主体理论判断被诉行为主体是那一个行政机关或授权组织。　　第三、是确定行政行为效力的需要。判断行政行为是否有效有多种标准，其中之一就是行为主体资格是否合法。主体资格不合法，可以导致该行政行为无效和撤消的后果。　　第四、是保持行政活动连续性、统一性的需要。行政活动有着连续、统一的内在要求。但行政活动又分别由各个公务员具体实施。怎样保证众多的公务员的行为连续统一，由谁来承担各公务员行为的责任？依法行政原则要求以行政主体为中心，由它把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为而产生的法律后果。1　　笔者认为上述理由难以成立。　　第一、行政主体理论与依法行政并没有必然的逻辑联系。依法行政的确要求行政机关依法行使职权，并对其管理活动承担责任，但这并不意味由单个的行政机关自己负责而免除政府乃至国家的责任。此外，在普通法系国家，没有行政主体理论并不妨碍其追求依法行政的目标。　　第二、行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联。行政诉讼被告制度的设定需要考虑许多相关因素，如方便当事人行使诉权，直接解决争议，当然也会考虑诉讼后果的承担问题。但决不意味谁作被告谁就一定是责任主体。在许多国家，为方便当事人进行行政诉讼，规定由引起争议的行政机关作被告，但这些行政机关并不是行政主体。我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告。但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。事实是行政诉讼的被告制度设定在前，行政主体理论出现在后。行政主体理论在很大程度上是来源于行政诉讼的被告制度。
　　第三、行政主体理论与行政行为的效力确认无关。行政主体论者常强调行政主体合法是行政行为合法有效的条件之一。实际上，这一主体要件就是职权合法要件，即具体行政行为必须由具有法定职权的行政机关行使。没有行政主体理论不影响对行政行为效力的确认。行政诉讼法关于撤消判决的条件的规定就是采用了职权要件，而非主体要件。　　第四、我国的行政主体理论不能保证行政活动的统一性。的确，行政活动由许许多多的行政机关及其公务员实施，需要确立最终的责任

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