行政主体理论之检讨(四)

国经济体制改革、社会发展的桎 .　　行政组织系统的无序化固然有许多方面的原因，但行政组织法学研究的落后以及行政主体理论的误导无疑是其中的影响因素之一。尤其是行政主体理论强调行政机关的个别责任，忽视行政组织的整体性以及行政管理的统一性和协调性，严重制约了行政组织的法治化进程。　　需要指出的是，我国行政主体理论虽然先天不足，存在重大缺陷和负面影响，但并不能得出行政主体理论必须全盘否定的结论。至少在现阶段，在行政诉讼被告的确认方面，行政主体理论仍可发挥一定的功能。至于行政主体理论应当如何修正、如何完善，是一个重大的课题。既涉及观念的转变，也与行政管理体制的改革相关联，当然，也取决于我们对行政主体的理性认识。这已超出本文所要探讨的内容。　　五、 全面研究行政组织法的必要性　　行政组织法的研究与行政主体理论本相互依存，并行不悖。在很大程度上，行政主体理论是行政组织法研究的组成部分。但由于我国的行政主体理论从诞生起就以取代对行政组织法的研究为要旨，因而该理论本能地排斥对行政组织法的全面研究。然而，行政组织的无序化现状迫使我们回过头来认真地检讨我们的理论，检讨我们的研究角度和方向。本文前揭部分分析说明：那种推崇行政主体理论，忽视行政组织其他法律问题研究的做法是只见树木，不见森林，必须予以改变。行政法学界应当全面开展对行政组织法的研究。全面研究行政组织法的必要性如下：　　（一）是推进行政组织法治化进程的需要　　行政组织作为行政权的承担者，在行政管理中占有重要地位。遗憾的是，人们一般认为行政组织的设置、权限范围以及编制规模属于政府内容的事情，无须法律规范。1982年宪法也明确规定行政机关的职权划分，中央和地方的行政权划分由国务院自行决定。但从依法行政的理念出发，行政组织自身的设置与管理应当受法律的严格规范和制约，以排除个人意志和人为因素的干预。换言之，行政组织的自身管理应当建立在理性的基础上，并符合民主、公正、效率的要求。行政组织的法治化无疑需要多方面的条件，但首要的条件是对行政组织法律问题进行全方位的研究。这是因为，首先，这项工作可以引起社会各界对行政组织法治化进程的重视，有利于人们思想观念的转变。要实现行政组织法治化，必须改变陈旧的观念。如有人认为行政组织的管理主要是事实问题，行政机关需要多大权力就应当授予多大权力。这一观点显然是不正确的。行政权与公民权益关系密切，行政权的界定直接影响公民的自由度。行政权的范围越宽，公民的自由就越受到限制。其次，对行政组织法的研究将为行政组织法定原则的确立，行政组织法律法规的制定以及行政组织法律制度的建立奠定基础。例如，确立行政组织法定原则的必要性；如何对行政权进行界定和划分；如何确保行政机关设置的科学性和民主性，现行法律的哪些规定可行，哪些规定不足需要修正，哪些方面缺乏规定而需要补充等，都需要研究。　　（二）是完善其他行政法律制度的需要　　在行政法体系中，行政组织法处于重要地位，许多具体行政法律制度的建立都以行政组织法为基础。如行政许可制度、行政处罚制度、行政强制制度、行政裁决制度等都涉及有关行政权力的范围、设定、分配，实施机关的资格、种类等，都与行政组织法相关。现实生活中存在的行政权力设定随意；行政授权混乱；执法多头、职权交叉等问题无不与行政组织法律制度的不健全相关连。可见，行政许可等具体行政法律制度的完善有赖于对行政组织法律问题进行全面研究。虽然在实践中，对各项具体行政法律制度涉及的行政组织问题也作专门考察和分析，并作专门规定1，但难于从根本上解决问题。如由于现行行政机关的设置非理性化，因而，行政处罚法无法彻底根除执法主体过多、过滥以及执法交叉的弊端。　　（三）是推进行政改革的需要　　在当代社会，行政改革是任何国家无法回避的重大课题。因为随着经济、社会的发展，行政权不断拓展，行政组织日益庞大。而按照民主、效率的要求，又必须维持一个精干、简洁的政府。因此，政府需要进行自我调整。行政改革就是政府调节的一种有效手段。行政改革涉及行政组织的权限、规模、行政机关的调整以及公务员管理制度的完善等，实际上都属于行政组织法的规范领域。因而，对行政组织法的全面研究将推进行政改革。首先，该项研究将为行政改革指明方向，并明确改革目标，以确保行政改革的科学合理。其次，对行政组织法的研究可为行政改革立法提供理论依据。综观美国、日本等西方国家的行政改革，无不立法先行。即通过制定相应的改革法或组织法来规范行政改革，保障行政改革的顺利进行，并保障行政改革的成果。我国虽然从八十年代以来进行过三次规模较大的机构改革2，但都没有达到预期目标。这里与对行政组织法律制度缺乏研究以及缺乏法律手段的保障有很大的关系。最后，对行政组织法的研究可为行政改革提供理论支持。这主要指为行政改革作舆论准备，以取得社会的认同，减少行政改革的阻力。　　（四）是完善行政法学体系的需要　　完整的行政法学体系应涵盖对所有行政法律制度的研究。行政组织法作为行政法的重要组成部分，当然应为行政法学体系所包容。行政法学如果舍弃对行政组织法的整体研究，在内容上无疑有残缺，还会影响行政法律制度其他方面的研究。笔者认为，完整的行政法学体系包含行政法的基本理论、行政组织法理论、行政程序法理论、行政管理中的具体法律制度以及行政救济法理论五部分。这几部分相互联系、相互影响，构成一个完整的整体。以往的教科书中以行政主体理论取代行政组织法的研究，导致了人们对行政组织法律制度的忽视，实为遗憾。这一状况有待改变。　　行政法学对行政组织法的全面研究，除了应对现行的行政主体理论进行较大的修正和完善外，更需要站在较高的角度对行政组织法律问题予以系统分析。这里包括三部分：第一，探讨行政组织法的基本理论问题。如行政组织法存在的理论基础；确立行政组织法定原则的必要性；行政组织法的价值、目的、结构；行政组织法在行政法体系中的地位；行政组织法与公民的关系以及行政组织法与行政改革的关系等。第二，研究行政组织法所应包含的基本内容。如行政组织法所涉及的基本术语的界定；行政权的范围及设定标准；中央与地方行政权的分配；行政机关的设置标准与程序；行政主体制度；行政授权、行政委托和行政协助；行政编制管理制度以及公务员管理制度等。第三，分析行政组织法的立法模式与立法体系。如制定行政组织法的目标模式、体例模式和结构模式；行政组织法体系的基本框架和层次等。　　无疑，行政法学如何对行政组织法进行研究并没有现成的答案，十多年来行政法学界研究行政组织法的曲折历程足已说明这一课题的难度。尤其是作为行政权载体的行政组织，上与国家政治制度相联，下与国家的经济、文化以及公民的行政权益关系密切，此外，还涉及行政机关、地方团体以及公务员个人的利益，因而，对行政组织的法学研究复杂而艰巨。但笔者坚信，只要我们勇于探索，就一定会找到研究行政组织法的正确方向

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