我国行政法制建设发展趋势浅析(二)

    如何调整公民权利与行政权力之间的关系，这是行政法制建设的主要内容。在现代社会，从总体上看，行政法主体的法律地位应趋于平等，行政主体的行政权与相对方权利应该趋于平衡，双方的利益呈现均衡化。行政法的这种权利（力）结构性的变化，顺应了现代民主政治与市场经济的客观需要，也符合宪法要求，它是现代行政法制的重要发展趋势之一。在行政法制实践中，行政法权利（力）结构的失衡普遍存在，失衡形态可大致地分为两类：一类是行政权过于集中和强大，对私人事务、社会经济生活的各个领域控制得过多过死，导致社会缺乏生机活力，并诱致行政权滥用，不利于保障公民权利；另一类是行政权过于分散或弱小，该管理的领域得不到有效管理，存在着权力空白或者权力不到位现象，从而出现社会无序甚至混乱，背离了行政法的秩序价值。
    改革开放前，我国在城市通过单位体制、在农村通过人民公社体制对社会行使非常强大和集中的控制权，政府统揽一切，干预经济社会的各个领域，个人与社会则丧失了独立性和自主性。在立法上，一方面，当时众多的行政法规和规章将行政职权规定得非常广泛，法律规范模糊，留下很大的任意解释空间，容易导致行政机关随意扩大权力范围；另一方面，对公民权利或者不加规定，或者作简略规定，且缺乏实现这些权利的程序规定以及在这些权利受到侵犯时予以救济的规定。实践证明，这种权利结构的严重失衡既是经济发展与社会进步缺乏活力的原因，也是民主政治发展不充分的结果。改革开放后，尤其是随着社会主义市场经济目标模式的提出，与市场经济体制逐步建立和发展相适应，我国的政府职能发生了较大转变，权利（力）结构得到逐步调整，日益重视公民权利在行政法律规范体系中的地位。主要表现在以下几个方面：第一，公民权利性规范在法律规范体系中逐步增加，正在改变重权力轻权利、重实体轻程序状况。第二，调整非强制性行政行为的行政法律规范越来越多，有权机关逐渐意识到非强制性行政管理手段对于实现行政管理目标的重要性。第三，作为行政机关义务性规范的行政程序规范大量增加，公民的程序性权利受到重视。第四，立法中增加了较多的公民福利性权利规范，减少了公民的义务性规范。第五，对行政管理权限作了比较明确的界定，将一部分行政权还给市场主体，将一部分行政权移交给中介组织与社区以及其他社会组织，同时提升这些社会组织的法律地位，强调他们的“治理”作用。第六，在绝大多数的立法中，增加了公民寻求行政或司法救济的法律规范。
    四、行政管理方式趋向多样化
    在计划经济时代，行政管理基本上采用“命令—服从”模式，这显然与市场经济的要求不相适应，市场经济要求一个多元的、立体的、兼用强制性与非强制性行政行为的行政管理模式与之匹配。在现代行政法中，强制性行政很可能因相对方的有形或无形抵制而有损行政功效。事实上，行政机关并不总是需要运用强制性行政来强制实现行政管理目标，它完全可以运用一些权力色彩较淡的非强制性行政管理方式，通过促成相对方的自愿参与来实现行政管理目标。由于非强制性行政有助于改善行政机关与相对方之间的关系，有助于公民参与行政管理，调动其遵守法律的积极性和主动性，因此，非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。如行政奖励、行政合同和行政指导作为典型的非强制性行政管理方式，比较明显地体现了私法对公法的渗透。众所周知，民商法特别强调当事人的地位平等和意思自治，行政奖励、行政合同和行政指导虽然带有一定的行政色彩，当事人的权利义务并非完全对等，但是，对强制性行政而言，它们对于行政法律关系主体法律地位平等与意思自治的强调，更加接近民事行为。我们强调现代行政法制建设中非强制性行政方式的重要性，并非意味着强制性行政变得无足轻重，由于行政管理相对方在客观上具有滥用权利和自由的可能，行政主体仍要依法保留必要的强制性行政以维护行政法律秩序。不过，现代行政法中的强制性行政与传统行政法的“命令—服从”模式之间已不能等同而论，这既表现为行政主体只能依法实施强制性行政——“法未规定不可为”；也表现为强制性行政应该遵循法定行政程序，不得违背正当法律程序原则；还表现为强制性行政应该接受行政复议、司法审查以及其他的法律监督，以保护行政管理相对方的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。
    五、行政法机制更趋完善
    行政法的制度体系大致包括两大类，一类是旨在调整行政主体与相对方之间的行政关系的法律制度，即“管理法”；另一类是旨在调整监督行政主体与行政机关之间监督行政关系的法律制度，即“控权法”。传统行政法的“管理法”主要依靠制约机制来制约行政管理相对方以维护行政法律秩序，“控权法”则主要依靠制约机制来制约行政权以维护公民权益。“管理法”与“控权法”都只具有制约机制与制约功能，都只强调对一方主体进行片面控制，而缺乏激励机制以激励行政主体与行政管理相对方。行政法激励机制，是指行政法既激励行政主体积极行政，为公益和私益的增长创造更多机会，又激励相对方积极实践法定权利、依法全面参与行政，监督行政权的行使，促成行政主体与相对方之间的互动与合作。制约机制与激励机制具有相对的独立性，但是，不可能将二者断然分开，制约机制与激励机制在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。譬如，激励相对方积极参与行政，既能扩张相对方权利、又有利于监督行政。现代行政法机制的制约与激励并举，正成为现代行政法制建设的一个重要趋势，现代行政法只有具备融洽的行政法制约和激励机制，才有可能充满生机与活力。一方面，我们应看到行政机关与相对方之间存在对立性、行政权力和公民权利具有冲突性、公共利益与个人利益有不一致性，因此现代行政法制必须建立制约机制，通过限制行政权作用的范围和程序、建立监督体制来制约行政权；通过对相对方行政违法行为进行制裁来制约相对方对自己权利的滥用。另一方面，行政机关与相对方之间存在着合作性、行政权与公民权利具有统一性、公共利益与个人利益具有一致性，因此要建立激励机制，鼓励行政机关工作人员发挥创造性，积极寻求最佳的管理方式以实现行政目的，在法定职权范围内积极行政、为社会提供最好的行政服务；鼓励市场主体竞争、合作、创造社会财富，并且充分发掘自身潜力，依照法定程序积极参与行政，推动行政民主化进程。这两种机制应当相辅相成、协调运作。简而言之，行政法机制激励与制约相容的实质是，正确地处理国家、社会、个人之间的关系，通过以行政法制度体系作为载体的行政法机制的协调运作，以实现国家与社会之间的良性互动、促进公共利益与个人利益的共同增值。
    六、权利救济方式趋于多样化
    尽管行政机关在维护社会公共利益、保障个人合法权益方面扮演着不可替代的角色，但是，由于各种原因，行政机关经常违法行使职权，侵犯行政管理相对方的合法权益。“无救济则无权利”。因此，如何为合法权益受到行政行为侵害的行政管理相对方提供完善的、具有实效的权利救济，就成为现代行政法制建设的一项重要任务。我国自从1989年制定《行政诉讼法》以来，在权利救济制度的建设方

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