中国入世与行政诉讼制度变革(一)

一、行政诉讼体制的改革——建立行政法院　　在我国，现行行政诉讼制度与民事诉讼制度相分离，（注：我国行政诉讼是从民事诉讼中分离出来的。在行政诉讼法出台之前，行政诉讼活动适用民事诉讼法的规定。1982年《民事诉讼法（试行）》第3条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”19 89年《行政诉讼法》正式确立了独立的行政诉讼制度。）行政诉讼制度及程序规则不同于民事诉讼，而且两大诉讼分别适用行政诉讼法和民事诉讼法。我国有独立的行政诉讼制度，但并没有象法、德等大陆法系国家那样建立独立的行政法院系统，行政诉讼案件与民事案件和刑事案件一样，统一由人民法院（普通法院）行使审判权，具体则由人民法院的行政审判庭负责案件的审理工作。与国外行政诉讼制度相对照，我国现行行政诉讼制度，在诉讼体制上与日本司法体制的混合性特征近似。在中国建立何种行政诉讼制度的设想上，理论及实务上曾有过两种不同的主张：一种是模仿法德国家的模式建立独立的行政法院；另一种观点就是行政诉讼体制的现状。在《行政诉讼法》出台之前，曾有人呼吁建立独立的行政法院，（注：郑传坤：《我国应当建立行政法院》，《法学季刊》1986年第2期，第63页。）但这种观点未被立法所接受；　　之后又多有学者和实践部门的同志作此类似建议。（注：陈有西：《我国行政法院设置及相关问题探索》，《中国法学》1995年第1期；马怀德、解志勇：《行政诉讼案件执行难的现状及对策——兼论建立行政法院的必要性与可行性》，《法商研究》1999年第6期。）时至今日，基于入世的要求和行政诉讼体制的内部弊端以及法律实施成本的考虑，笔者以为在体制上应建立独立的行政法院，并在此基础上朝较为完整的司法审查方向发展。（注：司法审查主要是指法院对行政行为进行审查。作为一个完整的司法审查制度，一般应包括违宪审查、行政决定甚至司法判决的合法性审查。如在美国，司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法以及行政机关的行为是否符合宪法及法律。我国的行政诉讼制度，也可理解为一种司法审查制度，但它却是一种残缺的、只对具体行政行为的合法性进行司法审查的不完整制度。《中华人民共和国加入（世界贸易组织）议定书》第2条明确要求中国应建立司法审查制度，因而在制度实践上就面临着如何处理行政诉讼与司法审查的关系问题。）　　中国入世后必须履行其承诺的义务，而承诺义务的履行须借助于一个实现承诺的机制，在承诺机制上其重点就是独立“司法审查”制度之建立。根据《中华人民共和国加入（世界贸易组织）议定书》（以下简称议定书）第2条（D）节“司法审查”第1款的规定：“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》（”G ATT1994“）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。”可见，中国至少应在与国际贸易有关的领域建立专门的法庭。尽管“议定书”对这种法庭在体制性质上没有作出必须是司法（或行政）的要求，但它必须独立于一般行政机关。由于我国行政复议机关是原行政行为机关的上级行政机关，不具有独立性，因而现行行政复议体制不应承担也无力承担此类审查任务。那么，我们是考虑另行建立一类专门的行政机关来进行与国际贸易有关的全部行政行为的审查呢？还是考虑寻求司法体制呢？“议定书”第2条（D）节第2款规定：“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。　　如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。“该条的规定表明，如果是由行政机关承担对行政行为的审查任务，则当事人还应有向司法机关寻求救济的权利，并且在司法程序中还有上诉的权利。即对与国际贸易有关的全部行政行为的审查，一般都要经历三个程序阶段：行政复审、行政起诉、行政上诉。出于降低法律实施成本、提高行政效率、简化程序的考虑，让当事人直接寻求司法救济较之先向行政机关提出行政复审，更具有合理性，也更符合”议定书“与有关WTO规则要求的”　　司法审查“、”迅速审查“的要求。因而，笔者以为，与其建立专门的行政机关来符合”议定书“的承诺，还不如让当事人直接起诉于法院而寻求司法救济。　　那么，这种直接通过司法途径来审查行政行为的体制，是维持现行司法体制还是构建一种新的司法体制来应对WTO的要求？现行司法体制在行政诉讼方面存在诸多弊端，如要让法院能真正独立、公正地审查行政行为，必须对现行司法体制进行改革，建立一种有别于一般诉讼的专门行政法院。　　行政诉讼在现有司法体制下运作，在实践的操作上至少存在如下弊端：一是行政案件的审理缺乏独立性，来自内部与外部的干预皆较大。二是行政庭的行政法官并不具有专业性和独立性。在法院内部经常实行法官轮换，民事庭、刑事庭或执行庭的法官常常充任于行政庭，而行政庭的法官则又常抽调入其他业务庭或研究室，因而行政庭的法官并不具有长期的稳定性，缺乏行政法和行政诉讼法的专业知识和实践经验。三是立案的把关与案件的审理相分离，从而使许多本应作为行政案件的案件被排除于行政诉讼的审理范围。在法院内部体制中，人民法院通过设立立案庭来统一把握案件的受理，由立案庭对案件的性质进行认定并决定是否受理以及案件的内部分工。此种做法，使得大量本属于行政案件性质的案件被划归为民事案件由民事庭进行审理或根本不予立案。可见，仅从现行法院体制来看，行政案件统一由一般的人民法院审理的做法有着诸多弊端，我们完全可以借入世的契机设置独立承担司法审查职责的行政法院，将行政行为的审查不只限定在与国际贸易有关的行政行为领域而是扩充到全部行政行为，革除现行弊端并走向较为完整的司法审查制度。　　综合内外诸因素，笔者以为，我们应建立一种类似于德国行政法院的行政法院体制。当然，考虑到中国司法体制的现状，可以在最高人民法院之下的各地方设立类似于军事法院、海事法院的若干专门行政法院，以区别于普通法院，而普通法院则不再审查行政行为。在专门行政法院的内部可针对现实或未来的要求，设立如一般行政审查庭、与WTO有关的行政审查庭及违宪审查庭（在目前尚无专门的违宪审查机关如宪法委员会或宪法法院的情况下，可以考虑在行政法院之下设立违宪审查庭）等。　　二、审查原则的扩充——从合法性到合宪性与合理性　　（一）现行合法性审查原则的欠缺　　我国行政诉讼的核心原则是“合法性审查原则”，即人民法院在审理行政案件中对具体行政行为是否合法进行审查。该原则犹如一根主线贯穿于我国行政审判活动的始终，指导和规范着案件的受理、审理和判决等环节。该原则的内容主要表现在：审查对象为具体行政行为；　　审查的范围是具体行政行为的合法性问题而不涵盖其合理性问题；审查的依据是法律、行政法规和地方性法规，规章可作为“参照”性的审查依据，另据最高人民法院的司法解释，合法性的规范性文件也可作为人民法院审查具体行政行为是否合法的依据；合法性审查的标准则有两类：一类是证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的行政行为为

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