服务型政府的内涵、特征和概念（4-7）
人类社会形态和行政形态的关系（7-9）
我国行政体制改革的历程、成就和经验（9-13）
我国行政管理体制改革的主要任务（13）
对建设服务型政府的几点思考（13-17）
内 容 摘 要
改革开放走到今天，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系都已经发生明显而且深刻的变化。传统意义上的地方政府已经越来越不适应市场经济的要求，很难应对新形势下出现的许多新问题、新矛盾。 服务型的政府就是以方便群众，为民排忧解难，提供高效优质服务，保证群众享有合法权益为存在目的的部门。
从理论上看，服务型政府要求各级政府和官员须树立“民本位、社会本位、权力本位”的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来源于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益最大化。
行政职能转变与服务型政府建设
改革开放走到今天，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系都已经发生明显而且深刻的变化。传统意义上的地方政府已经越来越不适应市场经济的要求，很难应对新形势下出现的许多新问题、新矛盾。服务型政府的建设与转变政府职能是相辅相成的两件事情，只有转变政府的行政职能，才能促进服务型政府的建设。
服务型的政府就是以方便群众，为民排忧解难，提供高效优质服务，保证群众享有合法权益为存在目的的部门。建设服务型政府是面对新的形势、新的挑战，政府的服务内容、服务方式，施政目标要做大的转变。
对于这一变化国家行政学院教授汪玉凯在接受人民网‘十八届三中全会前瞻·专家系列访谈之三’访谈时说过，过去35年的改革，从行政层面来讲，首先是我们政府结构发生了重大变化。过去按照计划经济思维来设置政府机构，经过多次调整以后，慢慢转向了适应市场经济的政府结构。二是加快政府职能的转变，我们现在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项基本职能，是通过多次改革以后逐步确立起来的，所以政府职能到今天也与过去的改革有很大的关系。三是政府的管理手段、管理指导思想、管理的方法也发生了很大的变化。过去我们还是什么都管制，现在逐渐转向服务，构建服务型政府。过去我们大量是不公开的、不透明的，现在慢慢转向公开、透明，大大提高政府的公开性、透明度。过去用行政手段解决一些问题，现在我们除了行政手段还注重经济手段、法制手段，来解决问题。①从以上这些来看，主要涉及几个方面的问题，一是政府治理的模式，二是政府职能作用的领域，三是政府职能作用的目的，四是政府职能作用的方式。而政府职能转变的核心问题是如何建设服务型政府，为市场经济主体和广大社会公众提供良好服务的问题。要解决这一问题，首先需要我们对服务型政府的内涵和特征有一个清楚的了解，然后才能为服务型政府的建设指明道路。②
一 、服务型政府的内涵、特征和概念
服务型政府的内涵和特征
对这一问题大家虽没有统一的看法，但是大家的认识取向是基本一致的。有观点认为服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。有的观点认为服务型政府与其他政府范式的根本区别体现在政府与社会的关系上。政府作为国家意志的体现者，始终是一种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”执行着对社会的统治和管理职能。而服务型政府倡导的价值取向恰恰相反；不是政府统治社会，而是社会控制政府，它体现了国家权力向社会权力的转移，服务型政府并不是要剥夺政府的权力，只是政府的权力并非凌驾于社会之上和不受控制，而是来源于社会，受制于社会、服务于社会，使政府权力重新回归社会，从这个意义上讲，服务型政府的理念在政治发展是具有划时代意义的。有人认为，所谓服务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供的，却又与公共利益相关的非排他性的政府。有人认为服务型政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。从上述定义来看，有的是从政府与社会的关系角度定义服务型政府，有的是从政府的职能范围角度定义服务型政府，有的是从政府的治理模式的角度定义服务型政府，因此我们对服务型政府的把握也应该从以上的角度入手。服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新兴的现代政府治理模式，与管制型政府相比它主要有以下几方面含义：
首先，从理论上看，服务型政府要求各级政府和官员须树立“民本位、社会本位、权力本位”的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来源于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益最大化。
其次，从政府职能范围来看，管制型政府是适应计划经济的需要而建立，因此对市场和社会的介入是无孔不入，政府职能也无限膨胀，职能设置上不合理使政府管了许多管不好，也管不了的事情。而服务型政府要求政府职能是有限的政府要还权于市场，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做和做不好的事情。
最后，从政府运行机制来看，管制型政府向来只从便于自身控制、管理出发，整个社会运行都由政府在主动推动，政府提供什么样的服务，以及怎样服务，都是政府独断和一厢情愿的强制性提供，而较少地考虑社会公众的愿望和多样化需求，政府和公众是一种命令—-服从式的单向关系，公众只能被动的接受政府的“恩赐”。而服务型政府则不同，它要求政府的施政目标首先征得服务对象，即民众的同意。③
服务型政府的概念
要给服务型政府下一个准确的定义，还必须考察这个概念在实践和理论层面上的用法及其含义。马克思主义认为，理论来源于实践，又在指导实践中不断发展完善。从我国改革开放以来服务型政府建设的历程来看，服务型政府目标模式的确立同样经历了这样一个从实践到理论再到实践的认识过程，以及从地方到中央再到地方的改革实践过程。
我国是社会主义国家，为人民服务是各级人民政府的根本宗旨。然而，由于“文革”十年对民主和法制的严重破坏，以及改革开放过程中各种诱惑因素的冲击，加上作为官僚制的政府自身的一些弊端，导致了党群关系和政民关系的一度紧张，贫富差距、城乡二元对立等社会矛盾突出。由此也损害了政府形象，影响到了经济、社会的可持续发展。可喜的是，我国党和政府能够始终秉成为人民服务的优良传统，坚持改革开放的这个法宝，适时地进行政策调整，是包括政府改革在内的整个改革进程保持正确的方向。但是，正如邓小平同志所说，改革是摸着石头过河，没有一个现成的模式可以照搬，而是需要我们解放思想、实事求是、与时俱进地探索和创新。
要强调我国政府应当通过深化改革突出服务的职能，真正体现为人民服务的宗旨，在当前尤其要关注民生问题，保障公民享有基本的公共服务。这种改革的思路是我国政府改革的必然选择，是实现科学发展与社会和谐的有力保障。当然在名称上，我们认为中央所采用的“服务型政府”的提法是最为确切的，也是最能体现服务型政府的丰富内涵。对一些学者将“服务型政府”与“经济建设型政府”对立起来的观点，我们不能沟通。在行政形态的演进方面，我们认为是从“权威行政”到“规制行政”再到“服务行政”。建设服务型政府是人类历史发展的客观要求和必然趋势。
综上所述，我们认为服务型政府是指在民主、法制的框架下，以为人民服务为宗旨，在全面履行政府职能中贯彻服务理念，突出公共服务职能，承担服务责任的政府。④
二、人类社会形态和行政形态的关系
服务型政府是一种行政形态，是人类生产方式变革的结果。行政管理属于上层建筑，它的组织结构、管理体制、工作方式随着生产方式的变化而不断变化。近三十年来科学技术的迅速发展，引发了生产组织和社会结构的变革，全球市场的融合和重构带动了一场和工业革命相当的信息革命，它改变了整个社会的根基，正在把人类带入到一个后工业社会，也有的学者叫知识经济社会或者信息社会。这个社会的特征就是以信息作为主要的生产工具和生产对象，就像机器是工业社会的一个基本的象征一样：在知识经济社会中，信息将成为我们新的历史时期的象征。信息化社会的特征是没有一种严格的层级，最高层面和最低层面在信息平台上可以实现共享。因此，信息化的社会不能再采取过去那种“金字塔”式的、自上而下的、管制性的行政管理方式，二是需要以服务作为导向的行政管理。现在我们的信息还没有实现共享，有些是人为的，有些是我们的技术手段还没有达到。但是从信息内在的性质来说，信息社会已经实现了扁平化。《世界是平的》这本书讲的就是在这样一种时期，不管在商业还是管理领域，信息化过程都是处在同一个平面上。在这样社会环境中，政府管理职能通过服务来实现对社会秩序的维护。在工业化后期，发达国家发现只有通过加强政府的公共服务，才能为经济社会发展提供良好的外部环境和直接的发展动力，才能使经济社会更好地发展。从这个意义上说，公共服务成为行政的主要的职能，服务行政成为新的社会形态中的主流。
因此，在不同的经济基础条件下，政府的组织结构、管理方式是不同的。在农业经济时期，政府组织结构是家族式的，管理方式是“家长制”；在工业经济时期，政府的组织形式是科层制，管理方式是行政主导化；在后工业经济时期政府组织形式是扁平化的，管理方式是民主化。行政形态的变化会推动行政主体、管理体制和管理方式的变化，必然引发思想观念的革新。权威行政时期的管理主体是朝廷、衙门，强化的是皇权本位、官本位文化；规制行政时期的主体是行政首长和技术官僚，强化的是部门本位、利益本位；服务行政时期的主体是公民，强化的是服务本位、社会本位、民众本位。这种思想观念的变化是由经济基础、生产方式决定的，并不是我们想要更新观念就可以更新的。
马克思主义的历史唯物主义告诉我们：行政管理体制改革是历史的必然。从权威行政到规制行政，再到服务行政，行政形态发生深刻的变迁，从而促使政府转变职能，转换结构，更新观念。现在，我国处在社会主义初期阶段，处在工业化的中后期、信息化的起步阶段，我们是工业化、信息化两步并成一步走。在这样一个历史时期，我们既要加强行政的规划，该加强管理的要加强管理，同时又要创新行政体制，该加强服务的要加强服务。我们的行政管理体制改革也要两步并成一步走，既要强调不断地加强公众服务，强化行政的服务功能，同时又不能脱离国情，放松了对社会的管制。⑤
三、我国行政体制改革的历程、成就和经验
改革开放近三十年来，我们进行了多次的行政管理体系改革，每次都是有重点、有突破，方向明确，态度积极，为经济体制和政治体制改革发挥了积极的推动作用，取得了实质性的进展和成就。
第一是政府职能转变已经有了很大的推进。政企分开迈出坚定的步伐，政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架已经形成。市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公众服务。
第二是机构改革得到很大的推进。政府的组织结构逐步优化，公务员队伍结构明显改善。国务院的机构分成八类：一是国务院办公厅；二是国务院组成部门；三是直属特设机构；四是直属机构；五是办事机构；六是部委管理的国家局；七是直属事业单位；八是议事协调和临时机构。改革开放之后，国务院的机构由1980年的100个减少到这次改革后的47个部门（没有包括直属事业单位和部委管理的国家局和非常设机构），省级政府机构由1980年的平均55个减少到现在40个左右。适应市场管理需要，通过机构改革加强国务院宏观调控部门和省级区域经济协调部门，撤销了政府的工业经济管理部门，健全了金融监管体系，深化了国有资产管理体制，初步探索了大部制，推进了省直管县试点。
第三是行政机制创新迈出了重要步伐。管理和服务方式发生了很大的变化，大力推进依法行政，不断深化审批制度改革，科学民主决策机制和行政监管问责机制、绩效评估机制正在形成，政务公开、电子政务发展迅速，政府的总体效能得到很大的提高。从2003年以后，我国提出建设服务型政府，开始重视机制的创新。比如建立“一厅式”、“一站式”、“一门式”服务，比如整合执法队伍。通过机制的改进方便了老百姓的办事、优化了地方的投资环境和经济环境、促进了经济社会的健康快速发展。因此，体制是基础性的，而机制是辅助性的。但是，机制也可以反作用于体制，对体制可以起到补充和增强的作用。体制改革一般来说不能天天做，天天做就受不了；机制的创新可以天天做，而且地方政府对机制创新积极性也非常高。
我们的体制改革不能每次的力度都很大，要波浪式前进，但机制创新可以加大力度。胡锦涛总书记曾在第四次中央政治局集体学习的时候有一个新的提法，就是创新行政管理机制，建设服务型政府，党的十七大提的是“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。创新的内涵非常丰富，行政管理体制改革是一个过程，目标是建立服务型政府，服务型政府本身是创新的结果。创新既是改革的过程，更是改革的结果。这样全面地理解行政管理体制改革和创新，才有利于我们不断地深化改革。
我国 30年来的行政管理体制改革，积累了丰富的经验。经验和教训有时候相当于一个钱币的两面，是经验的往往也是做的还不到位的。为什么呢？因为经验主要出在我们工作的重心上面，我们重点抓了什么，什么方面就取得重大的进步。重大进步当中就会取得经验，重点的工作没有做到位又成为我们的不足和教训。从这么几个方面考虑，可以看出经验和教训并存的。
一是行政管理体制改革必须和市场经济的建立、发展和完善相适应。 我们行政管理体制改革前20年，主要是和经济体制转轨、政企分开以及建立社会主义市场经济的框架相适应。在这个过程中，行政体制就要使很多人失去原来的利益。我们政府的行政的资源主要放在直接推动经济发展上面，使经济有一个超常规的发展。因为只有在高速发展的经济中，我们才能够使体制的转轨有一个比较好的经济环境、经济基础和经济实力。
二是更加重视政府的社会管理和公共社会服务职能，这是十六大以来我们积累的一条重要经验。行政体制改革必须使政府管理职能的重心向社会管理和公共服务转移，只有这样才能更好地适应经济社会全面协调可持续发展的要求。
三是尊重发挥地方和基层的改革首创精神，加快推进管理的创新，这是一条重要的经验。国务院这些改革的决定、举措都是来自于基层的经验。同时对地方基层的有些很好的经验还没有及时地进行总结提炼，上升到全国层面，这又是我们现在改革相对比较滞后的一个教训。
四是行政管理体制改革要与其他改革相配套，体制改革和机制创新相互促进。行政体制改革和其他改革一样都需要配套推进，但是行政体制改革的配套性和协调性比其他改革更加重要。企业改革在20世纪80年代的时候就提出要搞活企业，但是那个时候进展很难。有的人开玩笑说，搞活企业变成了搞“活的企业”，哪个企业搞得活，效益好，各个社会方面都想这个企业伸手。当时提出审批制度改革，审批制度改革找到了行政体制改革，转变职能的突破口。因为审批制度改革本身的联动性极强，通过审批制度改革，把各项政策都拉动起来了。实际上是通过行政审批制度改革，实现了搞活企业的一种政策配套。
五是借鉴世界各国改革的经验，加强理论和战略研究，这也是一条经验。我们行政管理体制改革始终是在邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和构建和谐社会这些理论指导下进行的。我们的改革是有理论引领的，改革的目标明确、步伐坚定，特别是邓小平《党和国家领导制度的改革》一文，奠定了我们国家的政治体制改革和行政管理体制改革的一个总方向和总蓝图。我们改革的理论基础是相当扎实的，同时我们要看到我们的理论研究也有不足。比如写公文，仅有中文的基础理论是不够的，它还有公文学的理论。我们抓行政体制改革完全用哲学层面的理论来知道也是不够的，还需要有应用型的、具体针对行政管理体制进行研究的理论，而这方面理论应该说研究是不够的。理论研究的发展很快、积累很多，但是质的方面还有很大的差距。总体来说，改革的理论还是滞后于改革的实践。我们很多改革的实践是在理论准备不太充分的时候仓促行使的，我们也出现过改革的坚定性不够、前瞻性不够、战略研究不够等方面的问题，所以深入研究管理体制改革的理论是当务之急。⑥
四、我国行政管理体制改革的主要任务
这次改革的任务在党的十七届二中全会的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》中都有明确的规定。概括起来有四条：一是转变职能，这是深化行政管理体制改革的核心问题；二是整合机构和职能，探索实行职能有机统一的大部门体制；三是推进依法行政，建设法治政府；四是加强制度建设，推进政府绩效管理和行政问责制度，建立健全对权力的监督制度，加强公务员队伍建设。改革的总目标是要实现行政管理体制的创新，建设服务型政府。这四项任务既相互联系，又有区别。我们要建设服务型政府，同时又要建设法治政府，又要建设效能政府、责任政府，这几者之间是统一的。这次为什么把服务型政府提得更加鲜明一些呢？因为，我们强调转变政府职能是改革的关键环节，职能转变要更加注重公共服务，加强公共服务。从这个意义上说，服务型政府的提出对行政管理体制改革更具有引领作用。
这次改革的特点：一是重视整体设计、制定行政管理体制改革的总体规划。二是改革的方案经过了科学严谨的论证。三是把建设服务型政府确定为改革的目标。⑦
五、对建设服务型政府的几点思考
把服务型政府确立为我们行政管理体制改革的目标，是党和政府对深化行政管理体制改革的新认识，可以说是认识的一个升华，也标志着政府职能转变进入了一个新阶段。毛泽东提出全心全意为人民服务的宗旨。邓小平指出我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、答应不答应、满意不满意，作为政府施政的目标；同时他又提出“领导就是服务、管理就是服务”。江泽民提出“三个代表”重要思想，其中最重要的就是“代表中国最广大人民的根本利益”。胡锦涛强调“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。在党的十六大报告中第一次把政府职能归纳为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，这是对政府职能的准确把握，这其中把公共服务写进去，过去讲政府职能的时候没有这样明确地提出来。十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中第一次提出了建设服务型政府。十七大进一步明确了行政管理体制改革的方向是建设服务型政府。
回顾历史可以看出，服务型政府既是我们政府的基本属性，又有丰富和新鲜的内容，这两者是一致的。怎样建设服务型政府呢？重点是加强公共服务。这就需要我们从本国国情和特定的经济社会发展阶段出发，这是一条重要的国际经验，也是客观规律。我们建设公共服务体系，建设服务型政府，必须从初级阶段的基本国情出发，要和市场经济体制、民主政治建设的要求相适应。遵循这个原则，我们既可以深刻的认识我国公共服务体系建设和服务型政府建设的必要性和紧迫性，又可以深刻认识到完成这个任务的艰巨性和复杂性。
我们可以从多方面来认识我们的国情。第一，现在我国的综合国力显著增强，经济总量大幅跃升，同时国家大，人口多，底子薄。现在我国经济的国内生产总量在全世界排名很靠前，我们的综合国力明显增强。第二，要考虑的就是我们加强公共服务体系，建设服务型政府的条件是什么？是在坚持发展是第一要务的条件下进行的。我们现在要又好又快发展，同时面临环境资源的压力很大，我们的社会建设还比较落后，这是我们要考虑的第二个现实条件。第三，就是我国加强公共服务体系和服务型政府是在经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，国际化程度迅速提高，新的矛盾问题不断显现的情况下进行的。这就要求我们加大公共服务体系建设，使得我们在应对各种社会矛盾中有良好的物质的基础和群众的基础。第四，是我国加强公众服务体系和服务型政府建设是在人民生活总体达到小康水平，人民群众对公众服务的需求不断增长，同时贫富差距悬殊，差距拉大的趋势还没有根本改变的情况下进行的。现在人民群众的温饱问题已经解决，吃穿住基本解决，人民群众对政府提出更高要求。在这样一情况下，由于我们前些年的发展导向没有注意很好的解决贫富差距这个问题，多以现在我们既要减少贫富差距扩大的问题，又要满足所有人公共需求的增长。高收入者的公共需求也在增长，这些人的需求也要满足，低收入的公共需求更加强烈，更要满足，所以这个难度很大。“三农”问题可以算是头等大事。当然，像农民工子女上学、他们的养老保险这些问题还需要重视。
行政管理体制与公共服务体系建设、服务型政府还有不相适应的地方，这也是现实条件。第一，我们需要按照服务型政府的要求，按照建立健全公共服务体系的要求，来加快行政管理体制改革。胡锦涛书记曾在政治局集体学习的时候强调，要建设适合国情。惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，并提出这是建设服务型政府的基本任务。
第二，服务型政府是为又好又快经济发展服务的政府，并不仅仅是提供公共服务的政府。提供公共服务本身能够促进经济发展，这是毫无疑问的。公共服务，如公共教育，公共医疗卫生、体育都是增强人的素质的。认识生产力中最活跃的因素，增强了这些也就是提高了生产力。同时公共服务又有促进生产力的一面，通过公共服务把人们的后顾之忧解决了，人们就敢消费了，经济发展就会更快了。
第三，加强服务型政府建设要优化组织结构，增强财政投入。优化组织结构就是要使中央和地方各级政府公共服务的职责更加明确，完善适应政府服务要求的政府组织结构和体制机制。增加财政投入就是要加大公共财政用于公共服务的投入，完善适应服务型政府要求的公共财政体制。这就需要强调建设节约型政府。服务型政府首先是节约型政府，政府自己不节约，就很难再要求社会持续发展。
第四，推行政府绩效管理和行政问责制度，以科学的绩效指标体系为导向，建立长期性的评估机制。为什么服务型政府需要评价呢？因为服务型政府主要是提供公共服务，政府和公众的关系类似于商店的售货员和顾客的关系。在商店里顾客花一元钱买一个杯子这个很好量化，但是在服务型政府中，公民通过纳税的方式交了钱，政府提供的管理和服务是不是能够物有所值呢？怎么来评价呢？这就很难了，因为政府和公民并不是一对一的现场交易，它是通过财政这么一个中间环节，而且政府服务的内容也不像具体的商品那么容易明确的看出来，因此，服务型政府就需要有一套评估体系，就相当于有一杆秤一样来量化政府的公共服务。所以说，政府好不好，老百姓心中有一杆秤，绩效评估就是要让老百姓通过参与来评价政府。绩效管理、绩效评估这是和服务型政府相适应的，是服务型政府框架中的一个重要工具。有了绩效管理制度还要有问责制度，就是量化了以后，做得好的就要表彰，做的不好的就要追究责任。同时，还要重视政务公开，电子政务、廉政建设，这样才能提高政府的执行力和公信力。
第五，要加强对服务型政府的研究和培训，建设一支与服务型政府相适应的高素质的队伍。公共服务对于我们来说过去不是没有，只是没有把它当做主要的职能。我们现在把公共服务作为主要职能，政府的领导、各级部门的领导都有一个重新学习的问题。特别我国的经济并不富裕，但是人民群众、公共需求又在不断发展，要建立公共服务体系难度很大。我们要找到一个切入点，既积极地加强又稳妥推进，必须要专门研究、深入地学习。现在，我们建立服务型政府，要把学习当成生命中的一部分，要让学习成为我们的生活方式和习惯，这样才能使我们的改革有好的效果。⑧
参 考 文 献
国家行政学院教授汪玉凯谈“行政体制改革” ://.360doc.com/content/13/1108/09/2098931_327590958.shtml（汪玉凯答第二个问题）
s://wenku.baidu.com/view/5fe58838580216fc700afd62.html（转变政府职能，建设服务型政府 朱常宝 张绪刚 一 转变政府职能问题的提出）
s://wenku.baidu.com/view/5fe58838580216fc700afd62.html（转变政府职能，建设服务型政府 朱常宝 张绪刚 二 ）
《服务型政府导论》主编：高小平 王立平 副主编：林震 高兴武 41页-47页
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参 考 文 献
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