内 容 摘 要
随着我国社会主义市场经济体制的基本建立和逐步完善，商品意识和市场意识已经深深扎根于人们的思想观念中，我国已经从短缺经济进入买方市场，市场机制在经济发展中扮演着越来越重要的作用。
同时，建立在计划经济体制之上的庞大的政府机构，由于分工过细，权力过大，以致造成了机构臃肿、人员过多、政企不分，滋生出了官僚主义，助长了不正之风，也给财政带来了沉重的负担。因此，大力推行政府机构改革，破除现行政府机构的种种弊端，以推动我国经济和社会的协调可持续发展。
组织变革与政府机构改革
1、要清醒地看到我国与西方发达国家社会发展阶段的差异
无论西方发达国家采取的各种非官僚化措施的具体收效如何，其根本目的都是为了使传统的官僚制更好地适应后工业社会的现实。在工业化社会时期，官僚制曾为资本主义的发展发挥过积极的作用，如文官制度的实施，结束了在美国实行的50多年的“政党分赃制”，基本上杜绝了拉帮结派、任人唯亲、权力腐败现象，为实现高效廉洁的行政创造了条件。在经历100多年的发展后，西方国家的官僚组织法制化、规范化程度已达极端，明显暴露出对后工业社会的不适应，如美国一部军队文职人员管理手册竟达8800页，不易掌握，也难于执行。这种“制度过剩”导致的行动迟缓和效率低下，已无法胜任复杂、多变的管理任务，也远不能满足社会公众对更高质量公共服务的需求，对其进行合理的修正符合社会的要求。
而我国则正处于市场化、工业化、法制化的发展阶段，“官僚制不是太多，而是太少”[⑤]。马克思曾指出：“工业发达的国家向工业不发达的国家所展示的，只是后者未来的景象。”[⑥] “我们有个补课和创新、继承和超越的关系问题，必须处理好”，“理由很简单，事物发展有个先后顺序，我们总不能在还没有法制时，就开始批判法制的过繁过多，也不能在未开始专业化时，就批判‘专业人员国家’问题”。[⑦]因此，构建所谓理想或合理的行政模式，只能是就某一社会的某一发展阶段而言的，不可能存在一个适应所有社会阶段的统一模式。必须从我国的社会发展阶段和国情出发，来设计我国行政组织体制的改革方向。
2、必须清醒地看到目前我国政府组织体制中存在的主要问题
中国自秦始皇建立中央集权的统一国家后，在长达2000多年的封建王朝统治期间，先后建立了中央集权、分层管理的“世袭官僚体制”（patrimonial bureaucracy）和科举官僚制（KEJU bureaucracy），并发展出一套严密的组织机构和治理制度，这本身的确包含着某些理性化成分。但由于中国传统官僚体制中固有的专断独裁特征以及历代官制上的弊端，再加上盘根错节的宗法势力的影响，并未真正建立起理性的非人格化的政府权力和法律秩序。科举取士虽实现了知识分子向官僚体系的流动，但他们并不是专业官吏，而是受过一定文学教养并谙熟儒家典籍的绅士，他们与皇帝是一种以父子关系为比附的带有强烈人伦色彩的人身依附关系。各级官员升迁的标准是个人是否具备作为一名可资信赖家臣的人格修养以及一些模糊的伦理要求，而不看重行政专业知识。官员的心态和行为中体现的是根深蒂固的传统主义、崇拜和迷信。另外，虽然中国古代历朝对官吏管理的立法都很发达，但在对法的态度和方式上，却是“引礼入法、礼法结合”。针对这种情形，韦伯曾指出：这是中国这种行政机构特有的反官僚制和倾向世袭制的原因，反之又说明了这一行政机构的粗泛和技术上的落后。[⑩]可见，中国古代严密的官僚体制在整个统治形态上只能是“人治”，其基本功能只能是推行专制主义的工具，而韦伯所说的官僚制则是民主政体的“奴役式外壳”[11]，是与现代民族国家、法治、工业化、合理化、专业的技术官僚（文官）制度相联系的产物。所以，在中国古代的官僚组织中，不可能培育出现代的理性精神，而遗留下来的则是令人“十分痛恨的官僚主义”[12]。
建国后，由于长期忽视民主化与法制化建设，家长制的思维方式与作风仍在巩固着人治的社会基础；排斥竞争的计划经济体制，一方面使作为规范竞争活动的法律规则失去存在的基础，另一方面又以假设社会上一部分先进人物合乎理性、无特殊偏好为前提，赋予组织者个人很少受硬约束的巨大权力，为政府权力的人格化提供了物质保障；“弱社会强政府”的集权式体制和“能上不能下”的干部人事制度，又从制度上维护了政府权力的人格化。因此，虽然从形式上看，我国各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化机制，但实际上政府权力仍呈现出严重的人格化倾向。尤其在基层行政组织中，占支配地位的权威体系常常是人情伦理。行政组织的合法性，常因领导者素质与能力的不同而不同，公共权力的效能因公务人员的感情、感性、良知而摇摆不定。
政府权力的人格化，必然带来行政组织运行的大量非理性和低效率。主要表现为：?机构设置的随意性。机构的增设与变更，往往以“长官意志”为转移，导致机构重叠、职能交叉、权责不清。?人员使用的主观性。人员的录用往往不是依据严格的规定程序和手续，人员的晋升不是严格依据知识、技能和岗位需要，而是各种非正式关系起作用，形成一些官员阳奉阴违和人格依附。?法规制度的稀缺及其尊严的矮化。偏好政治动员、政治说教和道德自律，导致许多领域“无法可依、无章可循” ，或 “有制无度”；“有法不依、执法不严”，“上有政策，下有对策”，法制权威受损；出于部门和个人利益的规定过多、过滥，形成局部“制度过剩”。 ?行政行为的特殊主义取向。血缘、地缘、人情时常支配着公共权力行使的方向，致使法律、规则因人而异，缺乏稳定性与普遍性。…小团体主义盛行。部门主义、地方主义、个人主义、本位主义泛滥。?领导者独断专行和神秘主义。一些领导者独揽大权、惟我独尊，权力成为压制、排斥异己的工具或假公济私、贪污腐化的手段。?公共责任的漠视或逃避。失职、越权、滥用职权、衙门作风等不负责任现象司空见惯，造成公共权力的目标移位。?资源浪费、效率低下。臃肿的机构消耗大量资源，形成“吃饭”财政；资源使用缺乏严格的计算与控制，效益低下；管理中的许多不确定因素导致选择范围的模糊和管理成本的增加。
3、市场经济条件下政府职能定位分析
机构是政府运转的组织载体,是形式,政府的职能才是根本。转变政府的职能,既是经济体制改革的主要内容,又是政府管理体制改革的重要组成部分;政府职能能否按市场经济的要求转变到位,直接关系到社会主义市场经济体制的建立和发展。而转变政府职能和搞好政府机构改革又是以合理界定政府职能为前提。
政府作为国家机器的组成部分,具有公共性和强制性的特征。关于政府的公共性特征,恩格斯在《反杜林论》一文中指出:“一切政治权力起先总是以某种经济的社会的职能为基础的。”1政府的这种公共性特性主要表现在,它是整个社会的正式代表,是社会在一个有形的组织上的集中表现,它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量,总是要集中反映和代表整个社会的利益和意志。
关于政府的强制性特征,列宁曾明确指出:“国家一直是社会中分化出来的一种机构,一直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成。人分为被管理者和专门的管理者,后者属于社会之上,称为统治者,称为国家代表。”
由此可见,政府并不是一般的社会管理机构,而是与强制机构联系在一起的,政府的管理是以强力为后盾的,而管理本身又成为强制机构能够维持的基础。居于社会之上的管理者——国家代表,用强制机构使他人意志服从政府权力,使被管理者在一定秩序中生活,这才是政府管理的真正本质。政府的这种“超经济的强制”性特征,主要是来源于国家政权的力量,表现为一种政府权力,政府就是依靠国家权力而发生作用的机构。因此,政府具有什么样的职能,我们不但要从它是否运用国家权力这一点来考虑,国家权力成了划分政府职能与非政府职能的基本界限;而且,与公共性特征相联系,政府又具有公共管理职能。社会经济关系决定着政府的职能。随着社会化大生产的发展,政府职能将越来越简化,纯行政性机构将会逐渐减少,工作内容也将逐渐减化。社会越向前发展,越进步,政府的这种公共性特征就越突出。在这种过程中,也就越需要政府按照社会经济发展的要求转变其职能。
综上所述，只有建立法制化的理性管理模式，我国政府机构改革的各项措施才能得到落实，才能有效克服官僚主义、提高行政效率，最终实现由“人治”到法治、由人格化管理到非人格化管理、由经验管理到科学管理的根本性转变。
4、市场经济条件下政府机构改革的思路分析
随着经济体制改革的向前发展,邓小平同志1980年8月在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话,这是我国进行政府机构改革的指导性文件。但是,从改革的效果来看,“精简—膨胀—再精简—再膨胀的“怪圈”、“顽症”、“难区”,常常伴随着我国改革的左右,困惑着改革者和决策者。关于这一点,只要我们对历次政府机构改革的思路进行分析,更不难发现:
第一,之所以会形成“怪圈”,是因为机构改革没有从转变政府职能这个关键问题入手,或在改革中没有把它落到实处;只是在机构的裁减和隶属关系的转移上想“点子”、“抠”人头。十三大提出了机构改革必须抓住转变职能这个关键,但由于我国政治与经济二元化的过程只是初始阶段,政府部分除直接经营着庞大的公共服务行业以外,还各自从其管理的经济活动中抽取实实在在的利益,而一个部门、地区的经济发展好坏更直接关系到主要领导人的政绩。所有这些,无形之中将政府与企业的利益紧紧地捆在了一起。政治与经济的结盟,政府行为尤其是地方政府行为的过分商业化,社会组织的“官本位”化以及法治结构与功能的被分割,使政府行政权力继续在社会生活的主要方面起着决定一切的作用。同时,由于对政府职能的转变认识不够,传统的经济体制还没有彻底被打破,企业对于政府的依赖性还存在,结果使这一改革方案未能付诸实施。实践证明,在政府职能不变,工作量不变,人员职责不清的情况下,机构虽然合并的合并,撤的撤,但原有职能没有从根本上转移或消失,领导方式、工作作风没有改变,这样,改革的风头一过,又增人设机构,重蹈旧制,终于形成了一个走不出去的“怪圈”。市场经济条件下所进行的政府机构改革,要吸取过去的教训,把按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开作为第一位的原则。
转变政府职能并不只是一个抽象的概念,它要求具体分解每一项具体的行政权力,并对其存在的理由,政府宏观调控的方式以及这种行政权力会给社会带来的成本与收益等进行全面的考察。在社会主义市场经济条件下,转变政府职能,就是要求政府做到不该管的退出来,该管的管好。其中,不该管的是企业、生产、流通等,该管的是社会公共管理。公共管理职能是市场经济中政府最基本的职能。
第二,之所以会成为“顽症”,是因为政府机构改革没有从根本上打破原有的行政管理体制的模式,没有真正触动高度集权、政企不分、部门分割的要害部门和基本格局。分析起来,政企不分的根源是在于“政治权力和经济权力结合在一起”的体制,而这两种权力的“结合一体”,正是传统的计划经济体制的核心。在市场经济条件下,政府机构改革应以逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制为目标。在具体作法上,首先,按照精简、统一、效能原则,调整政府组织结构,按照不同的职责,政府机构合理划分为宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和资源管理部门以及国家政务部门。加强宏观经济调控部门,调整社会服务部门,加强执法监管部门,发展社会中介组织,这样,才能真正把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业。其次,按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职能分工,把相同或相近的职能交由同一个部门承担,这样,才能真正克服责任不清、互相推诿、机构重叠庞大、人浮于事、多头管理、政出多门的弊端,做到机构真正精简。这样的改革,对旧的行政管理体制的要害部门和基本格局,无疑是一个有力地冲击,再也不是在旧体制内的“不良循环”。
值得指出的是,以转变职能和实行政企分开为要害的政府机构改革,并不意味着政府权力的消失,而意味着部分权力的转移;在改革和市场化过程中,企业和社会权力的强化也并不必然地意味着政府权力的弱化。因为,在市场经济条件下,政府权力范围的广泛程度和政府行使权力的有效程度并不是一回事,市场经济所要求的只是把政府权力在经济体系中的使用限制在其应有的职能范围之内。正如加里·沃塞曼所说:“权力有限的政府原则,基于立宪政府的根本思想。”3因此,在机构改革和市场经济中,实行职能转变和政企分开,对政府权力需要界定和限制的是权力使用的范围,而不是职能范围内政府行政权力的有效性;相反,在政府职能范围内,政府应拥有不可动摇的绝对权威。
第三,之所以会出现“难区”,是因为改革没有进行总体规划,只囿于在单个部门的增减上做文章,未能领会社会经济关系决定政府职能,紧紧抓住适应市场经济这个主旋,进行统筹谋划、配套设计、周密处理。一个部门的问题解决了,其它部门的问题却又突出了。所以,改革的错位往往使改革达不到预期的目的。政府机构改革自然就成了屡攻不破的“难区”。
改革是一项综合的社会系统工程,它不但涉及到社会的政治、经济、文化、人民的生活,涉及到发展和稳定的全局,也涉及到所进行改革的部门的权力、干部的切身利益和人员的分流,这也是历次机构改革的难点。改革一定要打破这种狭隘的利益观念。市场化进程和反腐败、机构改革、建立高效廉洁的政府必须同步。很明显,之所以有些行政性主管部门不愿被撤销或摆脱企业,有些政府官员不愿从琐细事务中摆脱出来,关键是利益的驱使所致。因为主管的事务越细越多,就越接触利益,就越能享有特权,也就越容易以权谋私。这不仅是改革的巨大阻力,也是市场化过程的极大障碍。
过去政府机构改革的教训,应当成为现在改革成功的经验。总体而言,在社会主义市场经济下,政府机构改革,在思路上应把握如下几点。
第一,应该明确政府机构改革,在性质上,是一场适应社会主义市场经济发展要求的新的行政管理体制对旧的行政管理体制的革命。既是一场体制上的革命,就要打破旧体制,建立一种新的管理体制;它不是一阵风,不是一朝一夕所能完成的,它需要一代人,甚至几代人的共同努力。因此,必须发挥社会舆论的宣传作用,使改革的观念深入人心,增强人们的改革意识。因为任何一个体制的革命,都是以意识的更新为先导的,市场经济条件下的政府机构改革也不例外。
第二,政府机构改革必须首先确定一个与市场经济要求和社会经济发展水平相适应的改革目标和总体方案;制定一系列切实可行的改革原则。这些目标、方案和原则,不是凭空想象的,也不是空洞的政治口号,而应该是由社会经济关系所决定,是来自于社会的。其次就是要组织力量自上而下,有领导、有步骤的实施,使之落到实处,使目标得以实现,而决不能一拥而起,一蜂而散。
第三,根据社会经济发展的要求,政府机构改革必须围绕政府职能转变、政企分开这个中心,合理界定政府职能和权力的范围。当务之急,就是要按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则,通过政府与企业相互关系的变革实现政企分开。改革既然是一场体制的革命,就不能再象过去那样,当遇到问题时,就收回权力,或者在改革浪潮之下,把不该下放的权力也随意下放。
第四,市场经济条件下,现代化的宏观管理知识最主要。因此,进行政府机构改革,建立适应社会发展要求的行政管理体制,公务员队伍的素质极为重要。培养和造就大批懂得管理、有专业知识、熟悉国家方针、政策,有现代化意识的高素质的公务员,既是政府机构改革的重要任务,也是现代化建设事业的需要,没有这样一批素质好的公务员在政府机构里工作,改革也不能取得最后成功。
5、今后我国政府机构改革的对策思考
加强政府自身改革，必须坚持以人为本、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点；必须坚持从国情出发，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须坚持不断完善社会主义市场经济体制，促进经济社会全面协调可持续发展；必须坚持创新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群众的参与度。政府机构改革的目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力，完善公共财政模式，提供更多公共福利与公共产品。
第一、自觉贯彻落实科学发展观，提升公共服务理念，打造公共服务型政府.理念转变是完善政府公共服务职能的先导，政府机构改革关键是转变理念，将管制型管理转到适合市场经济的服务型管理上来。公民和社会处于主导地位，要实现由管理本位、政府本位向社会本位、公民本位转变，要根据公民社会发展的需要来提供公共服务。由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理、由直接管理转变到间接管理。要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。当前，要明确强化政府公共服务职能，切实按照科学发展观的要求，“统筹规划、因地制宜；增加投入、健全体系；改革体制、整合资源；城乡兼顾、重在农村”。要坚持从实际出发，分别不同情况，不搞一刀切；坚持充分利用现有资源，吸引社会资金，避免盲目投资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高政府公共服务的质量和水平，建设真正的公共服务型政府。
第二、稳步增加公共福利与公共产品支出，构建公共财政新模式.政府提高公共财政支出的总量与比例是提高政府公共服务质量的根本前提。公共财政一方面为政府实现其职能提供财力，另一方面又从财力上制约和规范政府的职能范围，促进政府职能转变。政府应构建以满足社会需要为原则和标准的公共财政体制。把生产投资型财政转变为公共服务型财政，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生和公共基础设施等方面，为推进社会主义市场经济的发展提供支持平台和动力机制。财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，构建和谐的收入分配格局，推进社会公平，建立公共部门的合理分配关系，积极构建公平合理的多次分配架构体系。
第三、切实提高公共服务效率，改善公共服务质量.政府要继续深化行政审批制度改革，进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。要坚持不懈地开展法制宣传教育活动,切实增强政府工作人员,特别是领导干部依法行政的自觉性和依法决策、依法处理经济社会事务的水平,确保在行政执行中严格依法办事。要继续加强政务公开，实施政府信息公开制度。要大力推进政府决策的科学化、民主化，规范决策程序。要扩大政府决策的公众参与性，政府提供什么公共服务、怎样提供,应当事先听取公众的意见,以公众意愿作为第一价值取向,并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序。要充分利用社会智力资源，建立健全领导、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善重大问题集体决策和决策责任制，不断优化政府重大决策的规则和程序。政府公共服务应当以社会评价为主,以服务对象的评价为主,加大公众影响的比重。要坚持执政为民，加强政风建设，切实转变工作作风，提高机关工作效率，努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。
第四、切实抓住国计民生的突出问题，完善社会保障体系.完善政府社会管理职能，要与推进政治体制和经济体制改革配套进行，作为深化行政管理体制改革的重要内容，总体考虑，统筹安排。要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，把社会服务和政府管理提高到一个新的水平。要不断扩大公共服务的覆盖范围，切实解决公共服务覆盖面较低的问题，切实解决公共服务的城乡失衡问题。要努力完善社会保障体系，构建和谐的社会安全网。合理确定保障标准和方式，进一步扩大基本养老、基本医疗和失业保险的覆盖面，将符合条件的城镇从业人员逐步纳入社会保险范围。要提高财政的社会保障支出比重，多取得筹措社会保障基金，积极发展社会福利，完善社会救助体系，切实解决好城乡弱势群体的发展问题。
第五、发挥社会自治组织的积极作用，建立健全公共安全和突发事件应对机制.社会自治组织是社会利益日趋多元化、复杂化的产物，政府要主动还权于民、还权于市场，向社会分权，要走出全能政府的怪圈。政府要有意识的培育社会的自治能力，引导社会自治组织建立，充分发挥社会自治组织的积极性，更好地为社会提供更多的公共品和公共服务，以弥补政府在此方面的不足。公共服务政策体系的构建、制定与执行要以政府为主导，非营利组织和学术社群参与为辅助，吸纳有一定代表性的民众参与，最大限度地让更多的民众参与，自觉主动的建立起多元化的公共危机预警处置机制。
参 考 文 献
1、温家宝：《加快行政管理体制改革 加强政府自身建设》，《中国行政管理》2008.04；
2、叶萍：《关于行政管理体制改革的几点思考》，《今日中国论坛》2008.05；
3、王东明：《进一步深化行政管理体制和政府机构改革》，《求是》2008.07；
4、何新春：《深化政府行政管理体制改革探析》，《江西社会科学》2005,02；
5、范恒山：《加快政府行政管理体制改革的重点任务》，《中国经贸导刊》 2006.10。