一、政府管理职能的概述……………………………………………………………5
二、行政管理体制改革中加强法制化建设的必然性………………………………6
三、我国行政管理体制改革中法制化建设的不足和改进策略……………………7
四、推进我国政府行政管理体制改革的几点建议…………………………………10
五、总结………………………………………………………………………………14
内 容 摘 要
经济全球化是当今世界经济发展趋势，为适应国际和国内经济形势的变化，有效解决各自所面临的经济和社会问题，世界各国相继开展了公共行政改革，“经济全球化和政府作用”是各国认真思考的课题。
文章以政府管理职能入手，简要阐述市场经济下西方国家政府的职能，以及在不同经济体制下我国政府的职能及其转变。文章回顾了改革开放以来我国行政管理体制改革历程，分析了当前我国政府特别是地方政府行政管理中的主要弊端。随着中国的入世，迫切需要进一步深化我国行政管理体制的改革，为此文章提出了可行性较好的推进我国政府行政管理体制改革的建议。
关键词：行政管理、职能转变、地方政府、体制改革
浅谈我国行政管理体制改革研究
一、政府管理职能的概述
政府职能即公共行政职能，具体是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，是指政府在国家和社会中依法行使行政权力的范围、程度和方式。从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。从政府与市场的关系这一角度，不同国家的政府职能各具特色。
(一)市场经济下西方国家政府职能
西方市场经济已有几百年历史，作为市场经济体制的政府职能，它大体经历了“守夜人”、“全面干预”到“混合经济”阶段，即从让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济运行到政府与市场结合的“混合型”经济。混合型经济体制下的政府管理职能既不直接干预经济运行，也不放弃间接影响和干预经济运行。在市场经济发达的西方国家，政府与经济关系的模式也非一致的，比较典型的有美国模式、日本模式、德国模式和北欧模式。
尽管因不同的国情、不同的政治、经济、文化等因素，形成了各国政府职能上的不同特色。但综观各国，政府在市场经济运行中的职能作用大致表现为：
一是具有市场开拓的导航职能作用。在市场经济条件下，市场机制的作用必然使其表现出明显的自发性和盲目性，其经济的发展必将付出昂贵的时间和社会成本，此时通过政府的导向力量，有利于促使市场经济系统整体抓住机遇，快速升级。
二是对市场运行的调控职能作用。西方各国政府纷纷加强政府的宏观调控与管理，并逐渐使之成为政府的重要经济职能。同时，资本主义市场经济不可能消除社会收入的分配不公，通过政府的积极作用，可以大大缓解由此所引发的社会矛盾。
三是具有驱动市场发展的助推作用。对于因价格信息误导和不正当竞争引起的非法垄断，需要政府通过立法，制定必要的市场活动规则，以规范各类经济主体的行为，限制不正当竞争，维护正常经济秩序，从而起到了推动市场经济发展作用。
随着国际和国内经济形势的巨大变化，各国政府主要通过重整政府机构、实行分权、精简冗员等方式来强化良好的经济政策环境功能，培育市场功能，改革对国有公共企业的管理功能，并且实行新公共管理模式，使政府管理功能在较完全的市场经济条件下“到位”而不“越位”，低成本而有效率。
(二)社会主义市场经济条件下的本国政府职能
由于计划经济条件下的政府管理，是一种单一计划性的、全能型的、直接的行政管理或管制。它的集中过多、统得过死等因素，影响了地方和企业的积极性，企业被行政隶属关系束缚，缺乏活力，在资源配置中忽视和限制利用市场机制，导致资源配置不合理和效率低下。显然，这样的政府管理及其职能作用势必形成低效能，不能适应社会生产力进一步发展的要求，更不能适应社会主义经济发展的需要。
必须指出的是，历年来的中国的政府机构改革和职能转换已经取得了一系列的重要进展。经济改革开放与发展的持续推进，经济社会生活的不断变化和进步，它们每时每刻都在作用于政府的机构与职能，强有力地牵引着、推动着政府的机构改革与职能转换。
二、行政管理体制改革中加强法制化建设的必然性
我国在行政管理体制改革中极为注重法制化建设。所谓的国家行政管理体制法制化是指国家在宪法的基础上，制定完备的行政管理法律规范，把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态，并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行，使行政活动沿着公众期望的方向，即民主政治的目标健康发展和有效运行，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。我国之所以对于行政管理体制改革中法制化问题十分关注，主要源于两方面原因：
（一）依法行政是依法治国的重要基础
依法行政就是行政机关行使权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律的规定。它要求公务员在法律规范的要求和束缚下，在人民群众的监督下，按照公正、合理、合法的原则从事公务活动，使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。依法行政是现代政府行使职权的基本准则。
在党的十八大报告中明确提出，要推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须从制度和法律上保证“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”。为保障人民民主，必须要“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
在此过程中，各行政部门的领导干部必须要依法决策，进行行政工作，把行政管理纳入法制的轨道，依法行政。只有如此，才能尽可能避免行政错误，确保整个行政环境的良好运行，更有助于推进依法治国的实现。因此说，依法行政是依法治国的重要基础”。
（二）行政管理体制的性质和地位决定了改革必须依法推进
行政管理体制属于广义上的政治体制，但又具有独立性。在政治体制改革尚未全面启动的情况下，行政改革的政策空间主要集中在法律制度层面上。只有坚持法制先行，改革才可能取得宪法上的正当性。同时，行政改革旨在清除影响社会经济发展的体制性障碍，改革措施的强度与行政法治约束行政的程度相当。凡是需要作为行政制度的有机组成部分长期保留下来的改革措施，一般应当在行政法中加以规定。
在过去我国所进行的多次行政体制改革之所以不成功或“得而复失”的重要教训就是不重视法治，主要就是在改革过程中，没有将相关层面的更新或变革以法令章程的形式制度化，以至于在改革的高潮过后，一些弊端会再现。正因如此，在今后的行政体制改革中，要需要加强法制化建设，不仅将行政组织的机构、职能、编制等，通过法律或行政法规来确定，而且逐步制定国务院各部门组织法（或条例）和省、市、县、乡镇政府的组织法，使之改革的成果在法律层面得到充分的体现，改革由此也必然会取得进一步的成功。
三、我国行政管理体制改革中法制化建设的不足和改进策略
行政管理体制改革中涉及到行政组织、行政职权、行政人员等层面的问题，而在具体的法制化建设中，改革开放至今我国的行政管理体制的改革中，虽然每次的法制化建设都取得了一些阶段性的成果，但仍存有一定的不足。
（一）行政组织法规不完善
对行政组织依法进行是行政管理体制法治化的基础，只有行政机关及相应行政组织的设立具备了法律基础，依照法律来存在、发展及取消，其相应的人员配备也因此而合理、合法，由此才能够谈得上行政法治化的建设，也才有可能建立完善的法治社会。然而，从我国组织立法来看，行政组织的立法体系极不完善。具体表现在，相关的行政组织立法更多注重对一些原则性的规定予以强调，而对于一些具体问题的本身，其规定往往不甚明晰。
目前，我国行政机关的设置、地位、职责、权限等，主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》加以规定。《地方人民政府组织法》实际还不是一个单行的法律，而是作为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的一章而存在的，只有十五条。我国行政机关的设置及其权力配置，是没有相应的组织法来规范的。同时，在国务院组织法、地方政府的组织法中，对于组织机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等都缺乏明确规定。此种问题的存在，最终导致在行政管理的实际运行中，各具体行政执法部门权能分配交叉失当，职责界限不明，互相交叉重叠、争权夺利，常常相互扯皮，造成管理对象的无所适从，由此影响了法治的权威，败坏了法治的形象。
（二）行政执法监督法规不完备
在一个法治社会，行政机关也必须要对自己的行为负责，其行为也必须受到监督，对于不当与违法的行政行为也必须予以控制和制裁，使之承当法律责任。只有如此，才能保证法律规定的人民民主权利的实现，使之避免受到国家权力的侵犯和损害。同时，如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行，则再好的法律也不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想，则不能忽视监督的作用。这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督，也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督，而更重要的是行政的相对人因行政机关滥用职权，使其自身的职权受到侵害时，依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督。
目前我国仅有事后的救济提供保障，而执法监督方面的法律法规很少。现阶段也仅限于行政系统内特设的专门监督有《行政监察法》和《审计法》。法律监督机制并没贯彻到每一个法律法规中，往往失之于对监督主体的方式、程序和具体责任形式的欠明确的规定。大多数法律法规对行政权行使的范围、权力的法律控制手段、法律责任的具体形式都没有作出明确的规定。
（三）行政管理程序法制化滞后
现代行政发展的一个重要趋势是实现权力行使过程的程序化。所谓的行政管理程序化就是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式（步骤、方法、时间和顺序），用制度固定下来。这是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路，是对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好手段。通过公共权力行使的程序化，实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化，以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。此种程序化得事先，必须要有法律法规作保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政，还必须依一般程序法律行政，否则依法行政也就徒有其名。合理的程序的规则，可以确保政府及其工作人员处事客观公正、平衡。通过程序法律、法规的引导、规范和保障，能使行政权力与公民权利达到平衡。
针对上述不足，新时期行政管理体制改革中应进一步加强法制化建设，我以为应主要从以下几个方面予以积极改进和完善。
（四）积极完善行政组织的立法
在行政管理体制改革中，要重视行政组织法的作用，主要是必须要有创新精神，针对变化了的实际情况，修订一些不合时宜的立法，丰富、发展和创设新的有意义的条款。具体看，就是应当完善、充实现有的国务院组织法、地方政府的组织法，要明确规定国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等，并且增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容。通过这种加强行政立法体系的建设，迈出在行政立法建设方面坚实的一步，使行政组织立法体系更具民主化、科学化和实用性，这与新时期要确立行政管理体制“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的改革方向具有高度的一致性。
（五）加强行政执法监督法规的制定与完善
一方面，行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外，还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督，并且不断地、有意识地强化他们的监督观念，迅速有效地解决他们的后顾之忧。另一方面，大力完善行政救济制度。制定行政复议法，修改行政诉讼法，拓宽救济范围和途径；要修改国家赔偿法，确保公民、法人和其他组织受侵害的权益得到及时恢复。
（六）大力推进行政程序法的完善与制定
一方面，对于具体行政程序还缺乏必要的规范、制度问题，积极着手予以完善；另一方面，更要适应世界各国行政程序立法的趋势，加快制定统一的行政程序法典的步伐。在深入分析不同类型行政行为的不同程序规则的基础上，科学地设定行政行为的成立要件，设定实施行政行为的最低程序标准，确保行政行为的公正、快捷。
四、推进我国政府行政管理体制改革的几点建议
转变政府职能，推进行政管理体制改革，既是一项战略任务，同时又是一项刻不容缓的工作，需要我们从现在开始就有目的、有步骤地加以实施。
(一)加快政府职能的转变
政府职能是政府行政管理体制的核心内容。推进我国行政管理体制现代化必须牢牢把握政府职能转变这个中心环节，按照“有所为有所不为”的原则，围绕强化、弱化、转化做好文章，主要表现为：
（1）强化政府的宏观管理职能
实现宏观调控是社会主义国家职能一项繁重的任务，在稳定经济方面发挥着极其重要的作用。通过建立有效的制度，引导资源配置，调整国民经济结构，可以实现经济结构的平衡和稳定金融秩序，减少资本市场过度投机，减少经济增长的不稳定因素，克服经济发展中的盲目性和不确定性，主要是发挥好三种职能：
一是战略引导职能。政府要加强对经济、社会发展形势的综合分析，积极探索和建立经济预测、预警机制，提高经济调控的预见性，还要抓紧修订和完善我市的产业发展战略，明确产业发展方向、重点，积极出台与之相配套的产业扶持政策，以此来带动和促进我市产业结构的优化、升级，更要进一步建立和完善长、中、短相结合，综合发展计划与专项计划相互衔接、互为补充的规划体系，特别是要建立相应的制度，实现规划衔接的制度化，同时要建立规划的检查、评优和调整制度。
二是平衡协调职能。政府要进一步加大对相对落后地区的扶持为度，加快经济开发，加大基础投入，努力促进区域经济平衡发展，要把促进就业放到十分突出的位置予以高度重视，千方百计扩大就业渠道，挖掘就业的潜力，要强化人才、劳动力市场的建设，进一步形成政府引导、市场主体自主择业以及就业扶持相配套的就业机制，也要把就业目标作为国民经济发展的一个重要指标列入各级政府、各相关部门的考核范围，更要十分关心弱势群体、困难群众的生活、生存问题，进一步完善城镇保障体制，积极探索农村社会保障制度和社会救助体系建设。
三是市场机制失灵的调控职能。政府要加强对市场秩序的监控，加大打击查处欺诈和假冒伪劣的力度。保护知识产权，促进公平竞争，尤其是要注意防止出现相互压价、恶性竞争现象，还要通过合理的政策引导，帮助企业规避市场风险，努力为企业创造公平合理的竞争环境，更要十分重视环境保护，加大执法力度，探索按指标排放污染物的管理路子。
（2）实现政府职能的逐步分离
以社会组织建设为载体，把行业协会建设作为政府职能转换的一个重要环节来抓，确保实现政府职能的逐步分离。
一是要根据产业发展的特点，加快培育和积极发展一批与之相适应的行业协会。要按照现代行业协会的要求，加快对我市现有行业协会的改造并发展一批新型的行业协会，使之能够真正发挥其行业自律管理的作用，协调企业之间的合作与竞争。同时，在行业外部，作为一个整体维护行业发展的利益。
二是建立行业协会的自主竞争机制。改变行业协会的附庸地位，解除行政部门对行业协会的无所不包、无所不在的管制，使之成为真正的企业自治组织。不止要改变现行“在同一地区，同一行业只许成立一个行业协会”的规定，打破人为造成的垄断格局，更要把入会的选择权交给企业，由企业来评价各个行业协会的业绩，由业绩来决定它们的命运。
三是重新确立政府与行业协会的关系，充分发挥行业协会的作用。政府要与之建立一种有效的谈判合作机制。在涉及相关的重大事宜如制定行业发展规划、产业政策、行政法规等方面，要充分征询行业协会的意见，有些可主动邀请行业协会参与。同时，政府应向行业协会让渡部分管理职能，提供经费支持。政府要逐步从直接管理企业，向通过行业协会沟通企业转变。
(二)科学设置政府机构
按照结构——功能理论，有什么样的机构就会有什么样的职能。机构为职能而设，职能为机构而生。政府能作为一定的政府机构所显示出的职责与功能，其发挥程度如何取决于政府机构的现实状况。政府机构作为政府职能的载体，其设置和撤并与政府职能息息相关。
从我国政府机构运行现状来看，地方政府机构设置应把握以下几个原则：
一是政府机构的设置要服从职能转换的需要，按职能定机构，执行系统要简化、下放、转型。按照政市、政企、政社分开的要求，把那些不属于政府部门职能的事务切实转交给市场、企业、社会。具体说，就是要把国有资产营运职能转移给国有资产管理机构，把生产经营职能转移给企业，把资源配置职能转移给市场，把评估、计量、公证、仲裁、科研设计等服务性职能转移给社会中介组织。二是机构设置要避免职能交叉，逐步构建宽口径的政府部门架构。逐步减少专业性部门，加强综合性部门，调整政府部门的职责权限，明确划分部门间的分工，把职能相同或相近包括职能类同、职能之间难以清晰界定或职能之间关系密切的加以整合，将分散在各个部门的相向或相近的职能作横向上的合并。要按照事项与功能相结合的原则，滴整政府的机构，做到同一管理对象的同一事项只能由一个部门管理，同一性质的不同事项原则上只由一个机构协调处理，切实改变目前政府部门分工过细、人员过少，难以形成综合能力的状况，逐步形成大局办、大处室的格局。三是机构设置要讲求合法性、稳定性，减少随意性。在机构编制法规还不完备的情况下，要严肃机构编制的政策，严格操作程序，绝不能以讲话代替政策，以某一个人的意志决定机构消长。要从职能和机构配置的整体性和科学性出发，政府管理体制要精干、高效、廉洁。把常设机构的职能与非常设机构划分清楚，防止非常设机构职能侵犯以及非常设机构的常设化。
深化政府机构改革，要按照市场经济对政府职能的要求，建立健全按职能定岗、按岗定机构、定编、定人、定薪的机制，优化机构是今后政府管理体制改革中一件非常重要内容，为适应政府职能转换和市场经济体制改革的需要，政府机构改革必须在上一轮的基础上继续推进。根据国务院机构改革的精神，结合现有政府职能和机构的实际情况，按照逐步推进、稳步实施的原则。我认为，政府的组织构架建设要确定一个长远的目标模式，总的思路应该是，加强政府管理社会、公共职能的部门，充实综合经济管理部门，撤销专业经济管理部门，转制微观经济监督部门。然后，分阶段，分步骤稳步推进。从地方政府改革的具体的目标模式而论，市政府共设15个部门，其中3个决策咨询部门、6个执行部门、4个执法监督部门，2个综合协调部门。决策咨询部门主要是为市政府决策提供服务，提出各种决策包括方针政策、规划、人财物运作等方案，交由市政府决定;执行部门主要是按照政府的决策，负责经济、社会、城市以及公共发展中的组织协调，推动发展，搞好服务，并将执行中存在的问题及时反馈给市政府。执法监察部门主要是负责检查国家法律法规以及执行部门对市政府决策的贯彻落实情况，对执行部门的工作进行监察，对其财务进行审计评估，并将结果及时反馈给政府。协调部门主要负责内部各部门间的综合协调、信息反馈以及机关自身建设工作，以及负责对外工作的研究和协调。
(三)创新政府行政管理方式
从审批管理制度的运作来看，我国已进行了几轮审批制度改革，大幅度减少带有计划经济色彩的政府行政性审批，取得了可喜的进步，但从现阶段来看还不彻底，必须继续深化，从加快政府职能转换的角度，依据合理性原则、有效性原则、公开性原则和责任性原则，对现有的各种行政性审批进行系统的清理。
一是大力推行备案制和核准制，尽量减少和调整审批事项。凡是能由市场调节并能有效实施事后监管的审批事项，要坚决予以取消;对不属于国有资产或财政投入的建设项目，以及企业在自有资金、自主范围内的技改项目等，只要在国家产业政策许可范围内，就不再进行审批，实行备案制;对根据一定的条件进行资格、资质认定，或实行年审、年检、验收等事项，凡国家法律、法规、行政规章有明确要求的，应取消审批，实行核准制。要按照简政放权、方便基层、方便群众的原则，凡是基层政府能办理的审批事项，坚决下放到基层政府管理。能由中介组织承担的事项，要转移到具备条件的中介组织。
二是要积极改进审批的管理方式，提高效率。要规范审批行为，限定审批时限。对每一项审批、审核事项的内容、对象、条件、程序等要作出明确的、可操作的规定。对技术性比较强的事项，应制定具体的审批技术标准，最大限度地减少审批人员的自由裁量权。要减少审批环节，简化审批手续。大力推行一事一部门的管理方式，即一项审批原则上由一个部门负责，在部门内部则要统一指定一个科室负责办理，避免多头、重复审批;确需几个部门分别审批的，要规定一个主办部门，其他部门都要在一个规定的时限内办理完毕。要改进审批方式，提倡“一条龙”审批、“窗口式办文”制度。
三是要斩断行政审批的利益机制。必须将行政审批与经济利益分开，严格实行“收支两条线”管理，完善机关财务集中结算制度，尽快统一机关公务员福利分配。四是要继续推广承诺制，切实加强对审批行为的监督。审批部门自身要加强经常性的监督检查，政府内部的层级监督要切实跟上，同时，要把审批置于社会的监督之下，增加审批透明度。要继续大力推行公开承诺制，对每个审批事项的设立、调整、取消以及审批内容、条件、程序等，均应事先在新闻媒体或政府网上公布，同时，要承诺每个项目的办理时限，以及违诺的诉讼程序和违诺所要承担的责任。
五、总结
一项体制选择的产生，既取决于原有体制不均衡所产生的选择契机，取决于人们对新体制的预期与原有体制的比较，任何形式的制度变迁实质上是一种制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式，每一个国家都有自己的体制基础和传统观念以外，很重要的原因是在对经济体制的结构中优化资源配置的组织方式与制度安排的认识。
中国正处于一个伟大的经济变革中，初步建立了市场经济的基本框架，加入WTO也要求各级政府进一步转变观念，推进管理体制的创新。目前我国正加快推进行政管理体制改革，党的十八大报告中明确提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。但现阶段我国政府管理还存在一些不尽人意之处:受长期计划经济的影响，地方政府的职能转换步伐过缓，政府权力过于集中，管理层次多，管理法规不健全，行政成本过大，行政运行效能不高，加快我国行政管理体制改革，关键是政府职能、管理方式和行政运行机制的根本变革。政府的行政管理体制改革，内容十分丰富，相关联的体制涉及可谓方方面面，很多方面的研究和探索尚待进一步的深入。
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