定州市生态新城（北区东区）PPP项目融资行为研究_开题报告

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要推广政府购买服务，凡属事务性管理原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会进行购买；允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资与运营。[1]这是PPP模式首次出现在中央层面的文件表述中。之后，国务院、财政部、国家发改委同时出台文件力推PPP，标志着PPP模式进入国家级大规模推广阶段，PPP核心制度正式出台，2014年始称中国PPP元年。

PPP模式不单纯是投融资工具，但投融资往往是贯穿PPP项目全过程的重要部分，也是PPP项目操作中的一个难点，需要从收益与风险平衡的角度去理解PPP项目投融资的本质，需要在深刻掌握PPP模式要点的基础上创新匹配PPP项目全生命周期不同风险的金融工具，需要在全面识别和主动管理项目风险的基础上探索有限追索的项目融资手段，需要在PPP项目识别阶段即考虑项目全流程的融资方案。[2]其初衷是实现基础设施与公共服务项目全生命周期的综合效率最优化，项目融资、组织建设、运营维护是PPP项目三个紧密衔接又相互支撑的重要环节。[3]构建适合项目不同阶段风险收益特征的弹性融资方案，落实稳定的低成本资金是项目实施的起点。“……融资难、融资贵以及渠道不畅等问题，这是相关体制、机制、渠道和产品等要素不相适应、不相协调、不相配套的结果，需要政府、金融机构、社会资本的通力合作、改革创新加以解决。”[4]融资过程必须坚持的五条基本原则，具体为：第一，借款人方面：成立项目公司；第二，贷款用途方面：贷款金额必须用于合规的PPP项目上；第三，还款来源方面：要求项目必须有稳定的现金流，政府承诺列入中长期的财政计划；第四，债权保障方面：要求项目公司股东提供担保；第五，债权展望方面：要求一定的偿债备付率以及资本金比例。[5]

如何依法合规的安全融资、如何高效率的低成本融资、如何操作灵活的多样性融资，是摆在政府和社会资本双方面前的难题。为推动定州市生态新城（北区、东区）PPP项目顺利建设实施，针对该项目的融资行为研究应运而生。清华大学PPP研究中心主任王天义认为，“长期稳定的合理回报是PPP企业最为关键的核心理念，其他理念大都由此而生或为此服务”，……使风险与收益平衡。[6]

定州市生态新城（北区、东区）项目在省委省政府、地方政府及社会投资人的共同努力下，依托PPP模式研究，促进政府职能加快转变，强化责任监督和考核，拓宽城镇化建设融资渠道，完善财政投入及管理方式，根据国务院、国家发展改革委、财政部、河北省政府、定州市政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的有关政策文件精神，定州市人民政府授权定州市住房和城乡建设局作为实施机构，采用PPP模式推进建设定州市生态新城（北区、东区）项目。 

（一）目前研究现状

由于PPP项目投融资风险差异较大，根据特征综合分析风险等级，进行融资风险分析。一是对于不同的主体，投融资风险差异较大。二是对于不同的项目，投融资的风险差异较大。三是项目处于不同的阶段，投融资风险差异较大。[7]

在该项目前期合作主体确认中，定州市住房和城乡建设局作为本项目的实施机构，依照定州市市政府的相关批复及授权，开展项目前期准备及社会资本方采购工作，并代表定州市市政府与社会资本方签订《PPP项目合同》等协议文件。由定州市城市建设投资集团有限公司代表政府方和依法中选的社会资本方共同出资组建项目公司，项目公司注册资本暂定为10000万元，各股东按项目资本金出资比例相应缴纳注册资本。项目资本金为总投资的20%，146531.99万元，由于城投公司财力弱，相应出资比例较少。其中，城投集团的出资金额为2000万元，占项目资本金比例为1.36%，城投集团和社会资本方对项目公司的持股比例为1.36：98.64，不享有股东分红权利。

社会资本方：中国铁建投资集团有限公司（联合中铁第五勘察设计院集团有限公司及中国铁建大桥工程局集团有限公司）、中交第一公路工程局有限公司、其他社会投资人共同组成联合体作为社会资本方参与项目社会投资人竞标。

社会资本联合体包括了政府方、社会资本方、金融机构三类主体。作为社会资本方的项目融资主体，由社会资本方或项目公司承担主要融资责任。[8]这一组织方案本身没有问题，但由于我国PPP实践中出现了较国外不同的特殊情况——社会资本以大型央企或国企为主，使得这一组织方式设计在PPP项目融资过程中出现两个缺陷：[9]

一是项目公司控股主体缺失。由于政府在项目公司中的持股比例低于50%，应由社会资本控股项目公司；但社会资本为中国铁建投资集团有限公司的联合体组成的中央企业，按照建筑类国企内部控制和财务制度要求，项目公司不能由自身控股，否则项目公司的所有负债（包括项目的所有融资）都会由企业并表处理，极大地增加企业的债务负担。因此，作为铁建投资集团的央企，不接受在项目公司中控股，造成项目公司的控股主体缺失。

二是项目公司融资能力不足。项目公司为项目建设和运营新成立的公司，其信用记录为零，金融机构一般需要项目公司或股东方提供增信措施。增信措施的介绍中，“按照《担保法》的规定，担保的法定方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。”[10]该PPP项目融资额巨大，没有足够的抵押物对融资本息进行有效覆盖；政府又不能为项目公司提供担保；中国铁建投资集团有限公司作为央企的股东方，不能随意增加负债；而项目公司以特许经营收益权或应收账款质押，又由于充足性、稳定性不足或变现困难，无法成为金融机构认可的增信措施。因此项目公司融资能力不足，成为制约PPP项目融资的一个瓶颈。

（二）研究成果

针对该项目PPP融资过程中的两个缺陷问题进行研究，主要采取了以下处理措施。一是项目公司控股主体缺失的，实践中采用了变通的办法，由金融资本方（清华启迪控股股份有限公司）控股项目公司，中国铁建投资集团有限公司可以不控股项目公司。在控制权、表决权和管理权安排上，金融资本以协议的形式将其让渡给中国铁建投资集团有限公司。产业基金控股项目公司，可在协议中让渡经营管理权，只做财务投资人，不干涉工程资本对项目公司的经营管理。[11]二是项目公司融资能力不足的，项目公司增信采用多种方式相结合的形式进行。“设计方案的前期工程和与项目交付及收益来源的下游管理相结合的融资结构。所有这一切均源于服务补偿机制在内的激励因素，以及PPP模式带来的风险转移。”[12]增信措施融合其中，结合财政部于国家发改委的相关规定，PPP模式主要适用于燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政施设，新型城镇化建设，……可以运用到准经营性和公益性项目。”[13]而定州市生态城项目中的综合管廊、中水处理厂项目为运营项目，其余采用“可行性缺口补助”模式，本项目土地上市收入可基本覆盖前期开发成本，定州市财政局批复《定州市生态新城（北区、东区）PPP项目财政承受能力论证报告》后，由定州市财政局发起申请，定州市本级人大召开常委会，将项目列入定州市财政中长期预算，可确保项目支付风险可控。列入增信措施可行。

二、范文提纲

引言：作为社会资本方，融资问题是和政府方项目合作成败的决定因素，在资本金股权介入后的融资方案的选择上至关重要，项目公司作为实施主体，通过定州市生态新城开发建设融资行为研究，解决融资方式、融资增信（担保）、再融资事项及直接介入权的分配等问题，为项目顺利实施提供借鉴经验。

一、PPP项目融资概述

（一）投融资的概念及分类

（二）项目融资主体的分析

二、PPP项目投融资的特点及分类

（一）PPP项目投融资的特点

（二）PPP项目投融资的分类

三、PPP项目投融资的结构、要素与模式

（一）PPP项目投融资的结构

（二）PPP项目投融资的要素

（三）PPP项目投融资的模式

四、定州市生态新城（北区、东区）PPP项目融资行为研究

（一）融资主体确定

（二）融资过程存在的缺陷及问题

（三）缺陷问题的解决

五、PPP模式健康发展建议

三、参考文献

[1]中国PPP产业大讲堂.PPP模式核心要素及操作指南.北京：经济日报出版社. 2016：前言第1页

[2]张继峰.PPP项目融金术融资结构、模式与工具.北京：法律出版社2017（8）:62-400.推荐语，国家发展改革委、财政部PPP双库专家，肖光睿

[3]张继峰.PPP项目融金术融资结构、模式与工具.北京：法律出版社2017（8）:62-400.推荐语，国家发展改革委PPP专家，罗桂连

[4]史耀斌.《深化改革创新，大力发展政府和社会资本合作事业——财政部副部长史耀斌在“2016第二届中国PPP融资论坛”上的致辞》，载财政部政府和社会资本合作中心： // .cppc.org/zh/pppyw/3865.jhtml，最后访问日期2017年10月1日

[5]余文恭.PPP模式与结构化融资.北京：经济日报出版社，2017(5):第180页

[6]王天义.《中国PPP，请让理念先行》，载财经网： :// .magazine.caijing.com.cn/20160808/4159525.shtml，最后访问日期2018年10月1日

[7]张继峰.PPP项目融金术融资结构、模式与工具.北京：法律出版社2017（8）:62-400.推荐语，第79页

[8]《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）

[9]张继峰.PPP项目融金术融资结构、模式与工具.北京：法律出版社2017（8）:62-400.推荐语，第75页

[10]全国人大常委会.《中华人民共和国担保法》主席令第五十号，1996（6）

[11]黄肥虎.PPP产业基金投资运作模式及风险控制.转载360doc.com： :// .360doc.com/content/16/1115/00/36864145_606804618.shtml，最后访问日期2018年10月8日

[12][英]达霖·格里姆赛(Darrin Grimsey)、[澳]莫文·K·刘易斯(Mervyn K .Lewis)：《PPP革命：公共服务中的政府和社会资本合作》，济邦咨询公司译，中国人民大学出版社2016年版，第6页

[13]林华.PPP与资产证券化.北京：中信出版社2017(7):第68页