浅谈新形势下行政事业单位的内部控制_开题报告

    （一）内部控制的研究现状

1.国外研究现状。内部控制是经济管理中的重要手段和方法，不是管理的最终目的。内部控制以一系列具有控制职能的方法、措施组成严密的、完整的防范和控制体系，贯穿于整个经济管理的全过程，涉及单位内各个部门和岗位，利用人权、事权分工对流程进行均衡控制。内部控制研究理论是随着社会经济的发展而建立与完善的，在西方国家经历了较长期的发展过程，主要经历了内部牵制、内部控制概念形成、内部控制结构理论、内部控制整体框架理论及风险管理整体框架等五个阶段。从1949年美国会计师协会(AICPA) 的审计程序委员会在《内部控制: 一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》的报告中,首次对内部控制作了定义。20世纪90年代以后，是其在世界范围内快速发展的阶段，逐步形成了一套较为完整的理论框架。 1992年，由美国反舞弊性财务报告委员会（即Treadway委员会）提议成立的COSO 委员会对外公布了《内部控制──整体框架》（Internal Control：Integrated Framework，简称IC-IF），发布了有关内部控制系统设计、评估和报告的指导性文件，即所谓的COSO报告。加拿大特许会计师协会(CICA)成立了控制基准委员会（The Canadian Criteria of Control Board，简称COCO委员会），经过两年的研究，COCO委员会于1995年10月正式发布了关于内部控制的框架性文件──《控制指南》(Guidance on Control )，它在一定程度上借鉴了美国的COSO内部控制框架，同时也提出了有别于COSO内部控制框架的先进观点。在随后的几年中，COCO委员会又陆续发布了一系列指导性文件，为COCO内部控制框架的应用提供了具体详尽的操作规范。它是目前世界上最具影响力的内部控制理论框架之一。它将“内部控制”的概念扩展到“控制”，从系统论的角度来研究与控制有关的外部环境，淡化内部与外部的界限。

2.国内研究现状。我国的内部控制研究借鉴了COCO内部控制框架理论，发展与演变也经历了不同的阶段。一是内部牵制阶段，最早定义内部控制的是1936年发布的《独立公共会计师对会计报表的审查》，人们更多地关注于企业内部较为简单的经济活动的控制问题，而不必考虑内、外控制环境因素对企业的影响；二是内部控制制度阶段，发展期间是 20世纪40年代至70年代，认为必须将控制环境问题纳入内部控制的研究视野；三是内部控制结构阶段，发展期间是 20世纪70年代后，研究重点逐渐转为向具体内容深化，并将控制环境纳入内部控制的研究范畴。国内的内部控制主要以政府为主导,通过颁布一系列法规和制定措施推动内部控制的实施。各发展阶段呈现几个主要的特征：一是转变为由内部与外部控制相结合，从被动式的控制发展为主动式的控制，外部环境变化逐步形成内部控制的倒逼机制；二是由静态控制发展为动、静态控制相结合，从事后监督逐渐发展为事前设计，事中控制，事后监督的控制机制；三是由单一控制转向全面控制，从会计部门的直接财务控制管理发展为单位全方位的系统控制管理。行政事业单位的内部控制是单位为合理保证其经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果等目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行系统化的防范和管控。与企业相比，行政事业单位的职能是社会公共服务和社会公益服务，它涉及到各行各业、包罗万象，各类行政事业单位在体制上相通，业务上差异较大。行政事业单位更加注重内部监督，总体目标主要体现在提高公共财政服务效率和社会效益，以权力制衡权力、反对贪污腐败。因则，难以制定具体化、针对性强的内部控制制度，其内部控制的规范是针对整个宏观体系而言，更多的是方向性、原则性指导，缺乏企业内部控制的具体可操作性和针对性。在引入现代内部控制的理念方面，行政事业单位的理论研究起步较晚，在制度建设方面相对滞后，各个类型和各个业务的行政事业单位在总体纲领指导下制定和完善各自的内部控制实施细则，难以形成统一的操作规范。因而，加强对行政事业单位的内部控制理论研究和制度设计很有必要。

    （二）行政事业单位内部控制的现实背景

    行政事业单位部迭痊的理***************************************************************************************************************************内部控制定位于对经济活动风险的防控，重点主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、债务管理、经济合同的订立执行等方面的经济活动。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。2011年9月，财政部发布了《会计改革与发展“十二五”规划纲要》，明确了要完善内部控制规范体系，稳步推进内部控制规范体系有效实施。2012年11月，财政部印发《行政事业单位内部控制规范》，对行政事业单位的经济活动风险进行防范和管控，是行政事业单位开展内部控制管理和体系建设的规范性文件。2015年12月21日，财政部下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，总结和分析了《行政事业单位内部控制规范》实施3年以来存在的问题，为全面推进行政事业单位内部控制建设提出指导意见。随着社会法治体系建设的不断健全，法治文明逐渐形成，依法治国理念正深入人心。我国公民在维权意识、服务意识、参与意识和责任意识的越来越强，对防范舞弊，预防腐败，提升社会公共服务的呼声也越来越高。完善和优化行政事业单位的内部控制，不仅体现的是对科学发展观的贯彻落实，更具有建设和谐社会、促进经济、社会全面发展的重大意义。如何提高行政事业单位的管理水平和风险防范能力显得至关重要。

   北京国家会计学院张庆龙教授认为，从国家治理和政府行政体制改革中的权力运行制约监督来看，行政事业单位的内部控制建设的本身可以通过流程梳理、制度规范整合、信息化的落地实施实现明确的职责划分，提高行政效率，实现对于财政资金的管控。笔者认为，行政事业单位的内部控制管理，除了完善制度的设计和健全，对制度的严格执行、执行的效果应加强目标绩效及流程考核，引入企业经营管理的量化考核机制，作为考核评价行政绩效的依据。同时，运用现代信息化管理手段强化内部流程的控制，在管理监督上要内外兼修，除了内部的考核监督，应当强化政务信息的公开，形成社会公众监督倒推内部控制的管理机制。

二、范文提纲

引言：经济快速发展和社会重大变革下行政事业单位管理所面对的新形势，提出行政事业单位加强内部控制的必要性和意义。

一、新形势下行政事业单位内部控制呈现的主要变化

（一）由单一控制转向全面控制

（二）由内部控制转向内外控制

（三）由静态控制转向动静结合

（四）由监督职能转向流程控制

 二、新形势下行政事业单位内部控制存在的主要问题

（一）内部控制体系建设滞后，不适应社会经济发展需要

  1.内部控制目标实现不均衡

  2.内部控制主体权责不明确

  3.内部控制问责制度不清晰

  4.内部控制设计缺乏整体性

（二）内部授权审批制度不健全，风险控制存在漏洞

  1.授权主体与客体权责不明确

  2.人权、事权高度统一，单位负责人滥用职权

  3.授权监督考核不严格，制度缺乏约束力

（三）预算控制弱化，超预算、无预算支出问题突出

1.财务收支管理不严，滋生舞弊和腐败现象

2.预算不细化，随意性较大

3.预算不精准，预算执行难

4.预算不科学，财政效率低

（四）资产控制不严，国有资产贬值及资产流失问题严重

  1.固定资产管理不到位，重采购轻管理问题普遍

  2.政府投资主体不明确，产权制度不清晰

  3.财政建设项目不完善，资产监管不到位

  4.政府采购缺乏独立性，存在质次价高、暗箱操作问题

三、行政事业单位内部控制的问题剖析

（一）对内部控制制度的认识不足，意识淡薄

（二）多头管理，政出多门，协调机制不健全

（三）法治不力，问责缺失，处罚制度不严厉

（四）重业绩，轻管理，绩效评价设计不科学

四、完善行政事业单位内部控制的几点思考

（一）加快法治化体系建设，做好依法行政

（二）大力推进内部控制体系的信息化建设

（三）完善政务信息公开，强化社会公众监督与舆论导向

（四）完善绩效考核机制，建立绩效评价制度

三、参考文献

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[2] 中华人民共和国财政部.《会计改革与发展“十二五”规划纲要》[s].财〔2011〕19号

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[4] 中华人民共和国财政部.《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》[s]. 财会[2015]24号

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