基础设施建设中PPP模式政府监管机制研究_开题报告

（1）研究背景

型城镇化必然需要完善的基础设施予以支持，而基础设施建设资金来源一般都来自于政府财政拨款，逐年紧张的财政收支情况与快速增长的公共需求之间的矛盾逐渐加剧。近年来，特别是“营改增”以后，国家财政收入的增长逐渐放缓，而这与基础设施需求的迅猛增长以及政府偿还地方债务巨大的压力形成强烈对比，即赤字压力愈发加剧。因此，以往传统的单纯依靠政府自身力量提供基础设施供给的模式己无法满足社会公众的需求，基础设施投资供给不足同社会对基础设施的需求之大形成了强大的矛盾，这是函须解决的难题。

作为以国家基础设施投资为主体的固定资产投资(不含投资)项目，2012年一2016年其总量及增速始终处于高位，逐年快速上升，国内生产总值呈现逐年稳定增长的趋势，由此可见，社会总需求亦在逐年扩大。同时，从全国一般公共预算收入及支出两个数据来分析，始终存在“入不敷出”的问题，且两者逐年增长幅度明显低于国内生产总值及其他主要经济指标的增速。虽然保持适当的财政赤字有利于经济宏观调控和发展，但长期以往带来的财政收支压力是值得重视的。特别是全面推开营改增等一系列“企业减负”政策的落地，财政收支压力会进一步加大。因此，在该背景下，政府需要通过一般公共财政预算外的途径筹集资本资金以持续推进城镇化建设和产业结构升级等重大方针政策，从而达到提供优质公共服务和产品的目标。

央政府进行了顶层设计，并在党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的重要精神，随后财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》这一类似推广“公私合营”模式的总动员令的重要文件，标志着我国政府在公用事业领域又一次开始重视运用PPP模式解决公共管理领域中的重大问题。

PPP模式(Public-Private-Partnership)又称公私合作模式，在上世纪末就被西方发达国家广泛推广和适用。从上世纪末开始，我国也逐步引入PPP模式，在发电厂、重大桥梁隧道工程、地铁等重要工程项目方面发挥了突出的作用。长期以来，我国经济发展的动力主要依靠政府的投资，所谓的投资、消费、净出口“三驾马车”并非并驾齐驱，其中投资这架“马车”长期充当主力军，经济发展的源动力是不具备持久性和创新力的。PPP模式可以改善这种经济发展方式，向私营企业开放公共事业领域，吸引其与政府合作进行投资，盘活民间社会资本，激发市场竞争力和活力，进一步推动私营企业稳步发展，促进地方经济繁荣。同时由于PPP模式利用投资乘数效应的特点，便于政府通过对PPP项目的选择和规划对经济进行有效的宏观调控。因此，该模式的推广能有效缓解地方政府债务压力，激发社会资本活力，进而提高政府公共服务水平，完善政府公共服务职能。

（二）国内研究现状

    关于政府管理职能方面:何寿奎和傅鸿源(2008年)在分析PPP模式政府监管现状的背景下，认为政府应当确定合理的监管界限，并且根据实际情况选择合理的监管途径和方式……从而保证PPP项目的长期健康发展;李惠先(2009年)认为政府应当坚决制止和防范因在市场经济体制的大环境下，忽视本应承担的监管职责等思想，政府应逐步转变传统的行政管理观念，转为新型的监管理念;孙长宏(2009年)充分论证了积极进行市场化改革是我国社会公共事业领域走向现代化的必由之路，在市场化改革的过程中，各级政府必须积极履行自身的监管职责，维护社会公共利益以及保证投资人获得合理的报酬;李升等学者(2011年)在对样本小区住宅的建筑质量进行了深入研究后，突出了政府在实施监管行为时的职能定位，政府监管的职能有多种，目前应重点强调其法治职能和公共服务职能;邢会强(2015年)提出在传统的公共产品理论范畴下，政府是唯一的公共产品供给者，而在新公共产品理论范畴下，政府只是公共产品供给者之一，或是参与者、合作者，特别是在PPP模式下……政府应尽快转变自身角色，不仅承担起公共产品供给的参与者的责任，更要肩负公共产品供给的监管角色。

关于PPP模式政府监管立法方面:方周妮(2010年)认为如果政府计划实行高效的监管措施，并预期取得较好的监管效果，那么相应完善的配套法律法规是十分必要的;刘婷和王守清(2014年)认为，政府不仅要加快PPP政府监管的全国人大立法，而且更重要的是要尽快建立各级政府的PPP信息公开平台，包括中央、省、市县三级PPP信息平台，充分披露各地的PPP项目信息，提高公共参与监管的可行性和积极性，不断强化社会监管力度;石贤平(2015年)结合多中心治理理论，强调构建有效统一的PPP及PPP监管法律体系，保障政府监管的合法性和强化政府监管成效，在制约公权力、维护社会资本权益，保护公共利益方面发挥作用，并逐步实现制度化和法治化。

关于PPP模式政府监管机制或制度方面:李兆明和孙伟成(2009年)在充分论证后发现，政府主导部门应对采取措施对PPP项目的实际运营方的实际工作成效进行激励或惩戒，对取得良好结果的应予激励，而对于造成不良影响的应予惩罚，适当的激励惩戒措施将促进实际运营方的工作积极性和努力程度;张鑫(2010年)提出要加大社会公众监督的力度，要积极引入第三方的力量参与到对公共项目的监督管理过程中，采取措施强化公众积极性，努力提高民众的参与度;牛文浩(2012年)指出要建立权利约束机制，可以吸引社会公众参与管制，对政府监管机构的监管行为进行约束和制约，不断完善政府监管机构的监管能力;徐飞和宋波(2010年)的分析结果中最具特色的是构建了动态的委托一代理模型，对PPP项目监管机制中的激励惩戒措施……进行了详尽分析，强调了政府监管对于PPP项目的积极作用;李林(2011年)对于重庆市的部分PPP项目进行了采样分析，并进行了实证研究，指出政府监管机制应具有针对性，对于不同的PPP模式的类型及其具备的特点，采取不同的监管机制，并且要从监管的内容、监管的参与主体等方面对政府监管机制进行升级和完善。

（三）国外研究现状

美国经济学家乔治·斯蒂格勒在其所著的《经济监管论》中从经济学科视角分析了政府监管是如何诞生的，并且如何对监管经济学这一新兴学科的发生产生了重要的指引作用。

萨拉蒙在2008年采取实证分析的方式在《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》中进行总结:美国政府在提供公共产品和服务时，在提供资金财政支持的同时，也要对产品和服务的质量进行有效的监督和管理，尽到政府职责;在《新公共管理》一书中，简·莱恩(2002年)在对公共服务合同制度的实证研究后，发现了政府在监管时遇到的实际困难和问题。

Friend" J (2006年)认为，社会资本天然具有无限追求自身利益的特质，因此，为了保证公共利益，政府必须对社会资本的经营行为进行监管;Kumaraswamy "MM(2001年)等进一步发掘了政府监管PPP项目时存在的问题，认为政府在项目的建设开发过程时，特别是在项目运营过程中，应当发挥更加积极的作用，并且，为了应对监管职责，应当设立较为独立的监管部门;Schmidt " EK (2008年)认为，必须通过某种渠道，对项目的信息进行公开披露，保证信息畅通无阻，这样将有利于项目的开发建设，提高项目的存活率。综上所述，国外学者均认为在PPP模式中政府的监管作用对于该模式能否取得良好的预期结果是至关重要的，同时普遍建议政府机构通过建立独立的机构对PPP模式的运行进行监管，采取适当的调查评估方式对监管成效进行评价，并完善立法及监管的体制机制:Alchian (2011年)在对政府监管的研究中，建议建立监管成效评价制度，通过制度化的方式评估政府监管的绩效，并将绩效与项目结合起来，不断提高政府监管的积极性，以及提高项目运营方对监管的重视程度@;Berg " Elliot (2013年) 在对基础设施建设领域，私人部门与公共部门合作项目的研究中提到，如果要保持项目效率以及政府监管效率，应当采取经济有效的激励措施，以此保证项目高效平稳运行。SL "Anderson采取了实证研究分析的方法对美国的典型性城市的公私合营项目进行了详细的分析，归纳不同类型的项目领域对于社会资本的吸引力的程度，对政府如何选择合适的社会资本提出了合理建议。Muren的研究主要集中在政府如何有效地进行项目的价格监管，在分析案例及未来发展趋势后，建议政府等监管部门可以运用成本信息法来对公私合营项目所提供的项目产品和服务进行监管。

（四）研究内容

本文首先探讨了政府监管 PPP 模式的研究背景和研究意义，并结合国内外研究文献内容，对 PPP 模式及政府监管的基本概念和内涵，以及理论基础进行了阐述，同时探讨PPP 模式下政府监管的必要性和可行性，对政府监管机制进行了理论分析；其次对国内外 PPP 模式发展与政府监管概况进行介绍和比较分析；然后对国内外 PPP 模式下政府监管的经典案例进行对比分析，总结归纳成功经验及失败教训进行了总结，并得出有效监管的启示和经验。 

二、^范文提纲

一 绪论

（一）研究背景

（二）国内研究现状

（三）国外研究现状

二 PPP 模式与政府监管的相关概念及理论基础

（一） PPP 的概念及内涵

1 PPP的基本定义

2 PPP模式三大核心功能

（二） 政府监管的概念及内涵

1 政府监管的基本定义

2 政府监管的内涵

（三） PPP 模式下政府监管的必要性和可行性

三 国内外 PPP 模式的发展与政府监管

（一） 国外政府PPP模式的发展及监管

（二） 我国政府PPP模式的发展及监管

四 PPP 模式下政府监管案例分析

（一） 案例概况

（二） 存在的问题分析

五 建立科学完善的我国 PPP 模式政府监管机制

（一） 政府监管的目标和原则

（二） 政府监管机制路径规划和框架构建

（三） PPP模式政府监管机制的建立与完善

六 结论

三、参考文献

[1]萨日奇.我国政府在即P模式监管中的问题研究一一以福建泉州刺桐大桥为例

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[2]刘晶.方华.关于我国政府和社会资本合作(PPP)模式的研究[J].改革与开

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[5]徐慧.城市基础设施PPP监管体系研究[D] ,  2017.

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