PPP项目招投标问题与对策研究_开题报告

PPP项目模式，也称PPP项目融资，或者PPP。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。PPP内涵十分丰富，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品和服务而建立起来的各种合作关系；狭义的PPP可以认为是一系列融资项目的总和，是个范围较广的概念。

（一）研究现状

国内外学者在研究PPP时关注的重点也不相同，大部分国外学者在研究PPP时趋向于将其定义为广义的PPP；而国内学者在做相关研究时经常会涉及到具体的融资项目，目的在于研究PPP在中国的实践方式和效果，因而国内学者理解的PPP应该是狭义上的PPP。  

PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶段；预计随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。前期中国有收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主。历年来中国政府出台了多项PPP相关的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展。

赖丹馨、费方域（2010）对PPP的效率进行全面考察，发现PPP能够将市场机制有效引入公共领域，并使得民营部门的管理及金融资源得到合理利用，但其中适当的合约及规制设计是PPP实现公共服务供给效率的关键，其重点在于收益和风险在公共和民营部门之间的适当配置。

徐霞、郑志林（2009）研究了PPP模式下的利益分配问题，其研究框架建立在PPP中风险分配、资本结构和控制权运行机制之上。其将PPP风险分为三个部分，即公共部门承担的风险、私营部门承担的风险和根据谈判结果承担的风险，并假设各参与方的利益风险分配系数与所承担的风险成线性关系。而PPP中控制权的分配机制中，最优控制权配置则由产品的公共化程度来决定。结合以上两方面就可以得到PPP利益分配系数。

柯永建、王守清、陈炳泉（2008）分析了基础设施PPP项目的风险分担问题。其认为大量PPP项目运营不善的主要原因在于公共部门和私营部门之间缺乏公平的定量风险分担标准，因此首先归纳了风险分担在项目过程中的时点和要点，并总结风险分担对项目资金价值的影响，最后比较分析已有的风险分担准则和不同的风险分担结果，为PPP项目风险分担的研究和实际操作提供了可参考依据。

2014年在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，PPP在国内广为传播，迅速成为热点话题，9月财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），12月发改委和财政部下发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）,将PPP模式作为创新投融资机制的重要举措，对拓宽社会资本投资渠道、促进投资主体多元化、加快政府职能转变具有重要意义。

2014年是我国PPP模式的探路之年，2015年将成为各级政府和社会资本合作的元年，可以想见，我国将会出现PPP项目建设的新高潮。PPP项目的顺利实施，优秀合作伙伴的选择至关重要，PPP项目招标采购适用什么法律？合作伙伴选择和项目实体工程施工是否必须采用招标方式？采用非招标方式是否合法？这给很多项目参与者带来了困惑。

（二）案例研究

刘志（2005）对比分析了PPP模式在悉尼奥运场馆和北京奥运场馆项目中的运用，从法律法规的制定、建筑设计方案与法人招标的关系、配套金融产品的开发和政府职能转变方面提出了建议。

潘丹丹（2007）从必要性和可行性两个方面分析了PPP模式在我国高校新校区建设项目中的应用，首先从三个方面分析了PPP模式在高校新校区建设中的必要性：高校新校区建设投资巨大，现有筹资渠道难以满足资金需求；PPP模式可有效缓解政府财政支出压力，转移政府投资风险；PPP模式易于融资，实现社会效率最大化,，符合公共基础设施建设标准。可行性的理由也来自三个方面：我国民营经济日益壮大，民间资本充足；PPP模式在国外普遍的应用为我国提供了经验；BOT的成功经验为 PPP模式提供借鉴。

吴芳亮（2010）首先分析了我国市政基础设施建设中存在的问题，然后探讨了PPP模式在市政建设中的应用，其认为PPP有一下几个方面的优势：有利于减轻政府的财政压力；有利于提高市政工程建设和营运效率；能够更有效的分担风险；能够提高资金使用效率；有利于促进体质改革和人才培养。同时，他也对PPP模式面临的问题给出建议：建立相应的收益补偿机制；合理确定产品和服务价格；转换政府职能，完善法规政策环境；加快培养专业人才和专门机构；开发合适PPP的金融工具。

（三）研究结果

PPP项目大部分为基础设施、公用及社会事业项目，且数额较大，根据《招标投标法》等法律的规定，其工程建设属于必须要招标的范围，必须通过招标采购方式选定施工承包单位，否则相关合同将面临无效的法律风险。

    从我国《政府采购法》对采购活动和服务采购对象的定义来看，PPP项目选择合作伙伴的活动应适用政府采购法律制度，既是《政府采购法》的基本要求，也是行之有效的务实做法。

一是从法律定义上看。我国的《政府采购法》第二条第七款规定“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。” PPP项目就是特指政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动，本质上应属于政府采购服务项目范畴。

二是从资金性质来看。通常判断货物、工程和服务是否纳入政府采购的标准在于是否使用“财政性资金”。依据付费模式，PPP项目可以分为三类：使用者付费项目、使用者付费加一定政府补贴和政府付费项目。显然，使用者付费加一定政府补贴项目、政府付费项目都使用了财政性资金，适用《政府采购法》，属严格意义上的政府采购。使用者付费项目，也就是特许经营，合作伙伴通过特许经营权获取应得利润，是政府经营权的一种转让，也是政府远期收益让渡。因此，用户付费模式的PPP项目算广义的政府购买服务。

三是从采购方式多样性来看。我国的政府采购法律制度规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源五种采购方式，并授权监管部门可以认定新的采购方式。这些法定的采购方式，能够比较好地适用于PPP项目采购中公开竞争、选择性竞争和有限竞争的情况，使PPP项目采购更具可操作性

2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）对《政府采购法》规定的非招标采购方式中的竞争性谈判、单一来源采购、询价采购作了详细规定，2014年12月财政部又颁布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号），显而易见，该办法的出台就是为了适应政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式工作需要，无疑也是国家有关部门指导PPP项目采购方式的需要。

竞争性谈判是政府采购中运用得较为普遍的一种采购方式，该方式给人公平竞争、充满活力的印象。首先，从采购的标的来看，竞争性谈判不用事先对采购对象的价格总额、详细规格、技术参数、具体要求等情况进行准确的估计，这恰恰就是PPP项目显著的特点——难以动态地对其价格和性能进行准确的评估。采用竞争性谈判可以有效地避免由于信息不对称给采购带来的不便，使得整个采购行为灵活性更强。其次，从供应商的选择来看，竞争性谈判采购可以根据采购的需要，有选择地邀请目标对象进行谈判，这也提高了采购的针对性。再次，从实际操作来看，可以在双方谈判期间对采购文件的实质性问题提出修改意见，能够较好地解决采购效率与采购需求所引发出来的各种矛盾和问题，从而达到政府采购的和谐统一。

综上所述，采用公开、公平、公正的竞争性谈判等非招标采购方式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况，应是我们主要的政府采购方式。公开招标、邀请招标及单一来源采购等采购方式在一定法规适用范围内也可少量采用。

二、^范文提纲

 一、PPP模式建设项目招标的形式（一）公开招投标（二）竞争性磋商

（三）竞争性谈判（四）邀标（五）单一来源采购

二、PPP模式建设项目招投标过程中存在的问题

（一）相关法律法规文件制定滞后、不健全

（二）政府监管体制不完善、存在漏洞

（三）招投标运作不够完善

（四）招投标工作秩序混乱，违规操作

（五）评标、定标工作过程缺乏科学性

（六）有形建筑市场秩序不够规范

三、PPP项目招投标过程中各方主体应注意什么

（一）政府方面

（二）交易中心方面

（三）咨询机构方面

（四）投标人方面

四、改进和完善现行PPP模式项目招投标工作的措施

（一）建立健全法律体系

（二）规范招投标运作程序

（三）形成有效的监管体系

（四）引入公众监督使其透明化

（五）加强违法违纪的查处力度，防治结合

五、结语

三、参考文献 

[1] 武志红．我国运行PPP模式面临的问题及对策［Ｊ］．山东财政学院学报.2005 

[2] 建筑工程招标投标编委会.建筑工程招标投标[M];北京:中国建筑工业出版社,1989 

[3] 胡季英,关柯,李忠富.建设工程合同管理的国际比较分析[J].建筑管理现代化,2004(3)

[4] 何增勤. PPP模式工程项目投标策略[M].天津：天津大学出版社.2008

[5] 薛锐.王树林.浅谈投标策略及其应用[J] 黑龙江交通科技，2006(19)

[6] 李洁.建筑工程承包商的投标策略.中国物价出版社，2000 

[7] 曹富国.中国招投标法原理与适用.机械工业出版社，2002.

[8] 吴海波.建设工程招标管理中的问题及其对策研究[J].科技经济市场.2009年07期

[9] 任世翔.关于对PPP模式建设工程招投标存在问题的思考[J].装备制造.2010年01期

[10] 耿闰芝.做好工程项目的招标管理探析[J].安徽农学通报(下半月刊).2012年14期

[11] 杨庆丰.工程项目招投标与合同管理[M].北京：北京大学出版社.2010. [12] 李志生,付冬云. PPP模式建筑工程招投标实务与案例分析[M].机械工业出版社2010.