城市基础设施PPP融资模式及风险管理研究_开题报告

一、文献综述

PPP（Public Private Partnership），即公共部门与私人企业合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。其中文意思是：公共、民营、伙伴，PPP模式的构架是：从公共事业的需求出发，利用民营资源的产业化优势，通过政府与民营企业双方合作，共同开发、投资建设，并维护运营公共事业的合作模式，即政府与民营经济在公共领域的合作伙伴关系。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。这是一项世界性课题，已被国家计委、科技部、联合国开发计划署三方会议正式批准纳入正在执行的我国地方21世纪议程能力建设项目。

1.国内研究情况

丁一认为，PPP模式是20世纪90年代后期起源于西方发达国家的一种崭新的融资模式，这种模式的定义范围较为宽泛，各国和各组织对其都没有一个固定和统一的定义。综合各种定义可以发现，PPP 模式是一种复合和多方合作的融资模式，是一种优化的融资模式。采用 PPP 融资模式的项目多有一个“共赢”的合作理念，通过政府和民间资本的良性合作，形成多方共赢的局面，提供一个长效的投资、管理和运营的模式，共同承担责任和存在的一定的融资风险。综合各类文献，可以发现 PPP 模式有以下几个特点：一是这是一种比较创新的融资实现形式，是以项目为主体的一种特殊的融资活动，根据项目的实际预期收益、政府的态度和扶持力度来安排融资。二是这种融资方式广泛地吸纳民营资本，使更多更有效的民营资本参与到实际的公共基础设施项目中，并且双方共同负责项目的建设和管理。三是这种融资模式保证了民营资本的利益，也保证了政府工作的公益性，通过一些政策补偿使民营投资者有利可图。四是这种模式有效地保障和定位了政府的角色，不像传统的融资模式中政府处于一个投资者、管理者和监督者等各种角色于一身的位置，不利于高效地完成公共基础项目建设和实施。这种模式下引入民间私营资本，能够达到互相监督的作用。

周道、刘佳丽认为，我国经济社会的发展推动城市化进程不断加速，使得各类基础设施建设项目越来越被社会所需求。但是基础设施建设项目的投资数额巨大，相对建设周期也较长，投入资金要承担较大风险，如果单纯依靠中央以及地方的财税收入，已经很难满足基础设施建设所需的投资。基础设施投资 PPP 项目融资模式，最早从英国产生与发展，该模式广泛的运用于各类基础设施建设的融资、建设与运营管理，充分凸显了 PPP项目融资模式的特点，极大的缓解了项目资金来源的缺乏，并且给项目引进了私营企业先进的技术手段和管理经验，在基础设施建设项目中，为公共部门和私营企业各自发挥自身的优势提供了有利的前提。

李晨宇、李学军、胡振文章中写道，X.Zhang认为，阻碍PPP项目成功运作的因素可以归纳为五方面，即社会、政治、和法律风险，不利的经济和商业条件，低效率的公共采购框架，缺少可行的金融安排以及政府方面出现的其他问题。亓霞等通过对中国16个失败的PPP项目进行分析，归纳出导致项目失败的13种原因，分别为法律变更、审批延误、政策决策失误、政治反对、政府拒绝履行合同、发生不可抗力、融资失败、市场需求不足、商业竞争能力较弱、缺少配套设施、市场需求发生变化、收费变更和腐败等。

王颖林、赖芨宇、傅梦（2015）认为，随着经济的快速发展，人们对基础设施的需求日益增加；另一方面，为了满足大型基础设施项目的建设，各国政府都已负债累累。PPP项目的推广应用解决了这一两难困境，即由政府或其下属部门作为项目发起人，吸引私人投资方对项目建设进行投资，这样做可以有效利用民间资本，尽快满足公众的使用需求，同时也为投资方参与大型项目建设提供了更多机会，有助于促使私营建设单位的成长和发展。工程项目投资额大、建设周期长、合同结构相对复杂，从策划直至结束，政府和投资方都面临着很多不确定性和多种风险压力。由于政府发起基础设施项目建设的主要目的是服务大众而并非盈利，因此项目建成后收费与一般私营单位项目相比相对较低，也就是说，投资方参与基础设施项目的建设将有可能面临高投入、低回报甚至亏本的风险。

何定安认为，随着我国经济的不断完善和发展，公众对基础设施建设的需求也在与日俱增，我国处于快速转型期，有大量的基础设施建设正在完善，在这些基础设施建设的过程中，会产生大量的财政压力。采用 PPP 融资模式可以缓解政府的财政压力，确保各项基础设施建设的顺利进行。但是，城市基础设施建设需要投入大量的资金，而且回报的周期非常长，运用 PPP 融资模式也会存在一定的风险。

2.国外研究情况

国际PPP项目的融资基本上采取股权+债权的模式。从具体融资工具看，国际PPP项目可以通过股东提供股权融资，包括政府和私人部门出资，最新实践中PPP基金也逐步参与进来。PPP项目具有高负债运营的特点，资本金比例一般在10%-30%。PPP基金的主要作用是通过撬动资源和运用专业技能寻找优质PPP项目，在培养市场过程中起到催化作用。从国际PPP基金的实际操作看，主要分为政府发起的PPP基金和市场发起的PPP基金两大类。政府发起的基金包括加拿大P3基金、印度基础设施建设金融有限公司（提供长期的商业贷款，最多可提供资本成本的20%贷款，还提供咨询服务和试点担保计划）、玛格丽特2020基金（为欧洲气候变化、能源安全等其他基础设施投资项目提供股本和准股本金），JISSICA基金（为欧洲市政PPP项目提供贷款、股本和担保）等。市场发起的基金包括气候变化PPP基金（向亚行的发展成员国内气候与环境相关领域的项目提供股本、贷款及基金）、菲律宾基础设施投资联盟（为菲律宾核心基础设施融资提供股本和准股本）。

国际PPP项目也可以通过商业贷款（包括银团贷款）、资本市场、国家或区域性开发银行等方式获得债务融资。其中，资本市场的具体形式主要为地方政府债券、项目收益债券、公司债券、以及资产证券化产品等。在最新的PPP项目实践中，为了隔离政府风险，政府一般不直接承担债券的偿还责任，但会通过提供政府补贴、帮助申请PPP基金等方式对PPP项目融资提供支持。

美国在运用收益证券方面是最好的国家之一。项目收益债是美国公共基础设施债务融资的主要渠道，是仅次于国债和公司债券的第三大债券市场。通常有政府拨款、地方税收收入或者租赁付款作担保，可以免缴美国联邦收入所得税（和一些地方税），直接降低融资成本达2个百分点。

在PPP项目的债券融资中，由于债券存续期较长，可能会采用通货膨胀指数化债券来规避通胀风险。通胀指数债券是指债券的本金或利息根据某种物价变量定期进行调整的债券工具。如澳大利亚皇家妇女医院项目中，债务融资为2.93亿美元（穆迪评级为Aa2），其中就包括1.45亿美元的28年期指数化年金债券（Indexed Annuity Bonds，IABs，通胀指数化债券的一种）。