PPP模式在市政水利行业应用的利与弊_开题报告

1.研究背景

PPP（Public-PrivatePartnership），即公私合作伙伴关系，是指为了完成某个公共事业项目的投资、建设和运营，政府同私人部门之间形成的相互合作关系。在基础设施领域推行PPP模式，有利于吸引社会资金，引入市场化竞争主体，促进投融资体制改革。在党的十六届三中全会和中国经济持续高速增长的大背景下，中国政府开始推广PPP在基础设施建设领域的应用，PPP在中国迎来了一段较快的发展时期。水利工程是关系到整个国家及民生的大型基础设施，其兴建往往也需耗费大量的物资。单纯的依靠传统的融资模式难以满足水利工程建设的需要，水利工程通常建设周期较长、施工条件复杂、规模较大、投资也比较高。为了有效推动水利改革发展，大力拓宽水利投融资渠道，促进经济持续稳健发展，国家先后出台了一系列鼓励社会资金参与水利建设的政策措施。2015年，水利部、财政部和发改委三部门联合印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设的实施意见》，加速PPP模式在水利工程建设中的运用及推广。政府通过引导投资、合理定价、授予特许经营权、财政支持等措施，鼓励和引导社会资本积极参与水利工程项目建设运营，既有助于快速有效地缓解地方政府财政压力，推进公共产品和服务的市场化配置，也有助于降低政府债务负担，防备化解财政风险，项目风险将由政府部门和社会资本共同分担，有助于减少前期风险和提高管理效率。引导资本参与水利建设，对创建世界现代田园城市和促进社会经济发展具有重要意义。

　　2.国内水利工程对PPP模式的相关应用研究

以下案例均选自2015年发布的社会资本参与到重大水利工程建设运营的第一批试点项目，这些项目为投资方带来部分收益的同时，社会公益性强。可以为引导社会资本如何参与到水利工程建设提供借鉴参考。

　　2.1黑龙江奋斗水库2.1.1项目背景

黑龙江省奋斗水库是黑龙江省近十年来的第一个新建水库工程。该工程项目主要用于城镇供水，结合防洪，兼顾灌溉、发电和航运等综合作用。水库主要建筑物包括大坝、坝后式电站厂房、导流溢洪道、过道泄水建筑物等。工程总投资约14.26亿元，总工期为36个月。奋斗水库工程建成后，每年可向城镇提供水资源5314万立方米，可满足穆棱市和鸡西市各个乡镇和林业局的用水需求。

　　2.1.2经验分析

（1）注入社会资金，填补水利工程建设资金缺口

奋斗水库工程总投资为14.26亿元，政府出资8亿元，社会资本为6.26亿元，占总投资的43.9%。社会资本参与到奋斗水库工程建设，很大程度上减轻了国家财政负担。据有关全国政府性债务审计结果显示统计到2013年6月底，我国政府的负债率已经高达55.7%，面对如此沉重的债务压力，政府对水利工程项目的投资更加力不从心。以往水利工程建设都是依靠财政支出，通过政府引进社会资本的投入，弥补了政府财政资金的不足，而社会资本通过基础设施的投资，也可以获得长期而稳定的收益。

（2）增强约束机制，提高管理绩效

PPP项目处于政府和社会的双重监督和管理之下，社会资本不仅以利润最大化为目标，也要提升服务质量。水利工程建设和其他行业发展一样，同样需要并且也能够进一步发挥市场机制的主导作用，可以充分调动市场主体的积极性和创造性。奋斗水库通过引入PPP模式，政府部门不再承担项目建设实施的具体事宜，与社会资本相互约束从制度上排除了权力寻租和暗箱操作，从源头上有效避免了工程建设领域的腐败现象。

（3）促进水利行业投资效率

政府部门在投资公共项目的时候，由于缺少市场竞争以及获得利润的动力，无论在工程建设还是在经营维护方面都缺乏效率，而社会资本会因为受到了利润最大化的驱使，在奋斗水库项目建设的过程中就会严格把控工期延误等问题，提高运营服务的效率，激发了社会资本的活力，可以有效地充分利用各方面的资源，提高水利行业的投资效率。

　　2.2湖南莽山水库2.2.1项目背景

湖南莽山水库是湖南境内唯一的大型水库，是解决该地区洪涝灾害干旱缺水的唯一有效途径。工程总投资为16.1亿元。项目法人投资4200万元中30%作为项目法人资本金，即12600万元，其余29400万元，由项目法人向银行贷款等途径融资。项目法人资本金分二期到位，第一期资本金5000万元在注册成立项目公司时到位，第二期7600万元在2016年6月30日前到位，建设期利息由项目法人承担。投融资额度占总投资的22.6%。灌区工程中中央及省配套资金60668万元，县财政配套资金23012万元由项目法人负责筹措到位，工程款由县政府分3年按4：3：3比例偿还，按照8.55%偿还建设期资金利息。

　　2.2.2经验分析

（1）激发管理体制活力

在水利项目中引入社会资本，有利于转变思想，为水利工程建设领域注入新鲜血液。莽山水库通过引入社会资本参与建设管理，改变了过去单纯的由政府出资模式，双方合作，政府部门与社会资本一起参与项目建设，引入先进的管理理念和管理技术，可严格管控人员编制，明显改善了过去由政府主管的水利工程人员超编、松懈懒散等问题。

（2）借助市场主导作用

市场决定资源配置是最有效率的。社会资本在获得莽山水库特许经营权后，在特许经营期内可充分发挥市场主导作用，最大限度激发项目潜在能力。以往政府投资项目公益性较强，收益低，盈利项目单一，引入社会资本后，可以利用社会资本的管理和资源优势来提高莽山水库效益及周边生态效益。

（3）缓解政府资金筹措压力

在莽山水库建设施工过程中，枢纽工程总投资为105763万元，政府资本金59910万元，项目法人投资为42000万元，建设期利息为3853万元。可见社会资本占了整个工程总投资的39.7%，很大程度上缓解了政府的资金筹措压力。社会资本更加灵活而且能够快速到位，保证了水库项目建设实施进展不受资金不到位而延误工期。

　　2.3陕西南沟门水利枢纽2.3.1项目背景

南沟门水利枢纽工程在陕西延安黄陵县境内，该工程由洛河引洛入葫工程和芦河南沟水利枢纽工程这两项水利枢纽工程组成。该项目建设总投资概算为19.21亿元（政府出资为54,540万元、其他途径贷款为137,560万元），工期预计44个月。政府部门投资主体是延安水务投资建设有限责任公司，政府与陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司按照40%：30%：30%比例出资，成立延安南沟门水利枢纽工程有限责任公司，作为南沟门水利枢纽工程的项目法人。

　　2.3.2经验分析

（1）采用资本金与担保贷款组合的方式填补资金缺口

陕西南沟门水利枢纽工程采用社会投资主体的自有资金和担保贷款，代替了部分政府财政出资，有效化解了资金缺口问题。转变了以往的都是依靠政府支出模式，可减轻政府财政压力，这一模式对于经营性较强的水利工程项目具有较强示范价值。

（2）利用竞争性会谈筛选优质合格的社会投资主体

在水利工程项目建设中政府部门占有主导地位，考虑到该项目资金需求量大同时也具有较好的财务收益，当地政府部门特地邀请了多家投资主体对南沟门水利枢纽工程进行洽商谈判，通过竞争方式来择优选择社会投资主体，签立合同以及项目投资运营等各项协议，避免了合作伙伴信用不良等影响南沟门水利工程项目建设。

（3）改善项目法人治理结构和提高管理水平

南沟门水利枢纽项目由投资三方依照《公司法》进行组织管理，依照现代化企业模式运行，建立了比较完善的法人治理结构，在项目建设管理、运营维修中都严格执行有关技术标准和规章制度，一方面保障了投资者权益，另一方面大力提高了水利工程建设运营效率，充分保证了南沟门水利工程的顺利实施和良好运营以及后期的维修服务。

国外对PPP模式的相关应用研究

3.1波兰波兹南市政垃圾热处理厂项目

3.1.1项目概况

2004年波兰波兹南市政府为应对城市日益严重的城市垃圾处理和利用问题，决定建立一座垃圾热处理工厂，但是其自身资金匮乏，并且缺少垃圾热处理的相关经验和技术，为解决这方面的局限性决定采用PPP模式进行建设。

市政府在2009年就垃圾处理厂的选址问题举行了公众咨询活动，征集了波兹南市民的意见，并在征询结果的基础上起草环境影响评价决策和项目申请文件等配套材料。2011年市政府开始筛选社会资本方，并于2013年与中标者签订PPP协议。

项目的政府方和社会资本方分别为波兹南市政府与一家联合体组成的项目公司，项目公司的股份被SITA和Marguerite公司各占一半[4]。

3..1.2以竞争性对话方式筛选社会资本方

波兰波兹南市政府用竞争性对话方式选择了Sita Zielona Energia公司负责垃圾热处理工厂的建设、运营和维护等各个方面。此方式之所以可以实现公众利益最大化，主要是因为它可以充分利用政府采购法将复杂的投资结构规范化。

3.1.3项目融资及风险分担

该项目的融资部分由社会资本方、欧盟基金和市政府三者共同负责。一方面，Sita Zielona Energia公司向PEKAOSA银行和其他两家银行财团组成的联合体贷款，投资该项目。另一方面政府积极申请欧盟资助基金，欧盟需对自我投入部分和社会资本的部分报酬负责。

此外，市政府选择主动承担垃圾处理的需求风险，因为政府在事前进行测试的结果表明该类风险较大，而社会资本承担建设和可用性风险。

3.1.4技术指标及报酬支付原则

项目对垃圾处理厂的具体技术指标做了相应规定，主要指标如下表：

表1.波兰波兹南市政垃圾热处理厂主要生产指标

工厂工作容量

21万吨/年

生产定额运行时间

7,800h/年

热处理线容量（共两条）

13.5/h

社会资本方报酬的支付机制满足以下公式：

报酬=（垃圾热处理工厂的运营成本+贷款的还本付息额+社会资本方的计划利润份额）—（电能和热能的销售收入）。

社会资本方向市政府提供的结算账户数据是公式中各个部分的具体金额的依据，而这种方式可以确保计算结果的精准性。

3.1.5经验教训

案例在推行过程中失败之处和值得学**的地方有以下两点：

（1）在建设过程中，社会资本方缺乏在当地建设的经验、公众对项目的排斥以及标准方法与项目创新性不相符等等问题，是项目面临的主要困难所在。

（2）欧盟基金、社会资本和市政府共同融资，即混合融资方式，是此项目的创新点所在。欧盟基金的资助在两方面起到了积极作用，一方面减少了政府对垃圾处理设施的支出，另一方面减少了居民为垃圾管理支付的费用。

3.1.6经验借鉴

此案例对于中国在基础设施领域推行PPP模式的借鉴意义如下：

（1）选择合理的采购方式。中国政府可以借鉴此案例中采用的竞争性的采购方式，这种方式可以有效的利用采购法对投资结构进行规范，从而为项目选择在投资能力、专业技术和经验上均占优势的社会资本方。

（2）创新项目融资结构。优秀的融资结构可以有效的缓解项目的资金压力，在此案例中采用的混合融资方式，是通过政府，社会资本，欧盟基金三方共同融资，成功解决了项目资金短缺的问题，值得借鉴。

（3）制定合理报酬支付方式。社会资本的报酬应该如何支付，应当在PPP项目中明文规定，包括支付的方式和方法。合理的支付机制应当是与社会资本协商制定的结果，并且这种机制可以达到激励和约束社会资本的作用。

（4）政府主动承担较大风险。对于此案例中市政府主动承担较大需求风险的行为，中国政府在推行PPP的过程中应当加以借鉴，因为政府主动承担项目的中的较大风险不仅有利于风险在项目的合理分担，保证项目的顺利进行，而且使得项目对于社会资本有更大的吸引力，调动社会资本参与的积极性。

3．2法西铁路PPP项目

3.2.1项目概述

1995年，欧洲各国达成了最终协议，决定引入PPP模式运用在欧洲TEN—T铁路连接网的建设中。在该协议下，法国政府联合西班牙政府，建设了一条从法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨国铁路。

法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨国铁路，铁路全长有50公里，其中包括5座大桥和一条隧道。项目总投资10亿欧元，其中32%用于隧道修建的费用。该项目的建成**的改善了两国之间的交通状况，客运和货运分别缩短了十小时和两小时左右[5]。

3.2.2政府间合作

两国政府间合作的重要性充分体现在了此次项目的招投标过程中。在招标过程中，为了对招标过程进行监管，两国政府联合成立了跨政府工作委员会。此外，为了保证招标的顺利进行，法国及西班牙在政策、审批等方面对项目都提供了强有力的支持。双方的共同协作为项目的成功打下了很好的基础。

3.2.3责任分工

该项目中，项目设计部分由政府部门负责，而建设和融资部分由社会资本方负责。社会资本方在特许经营期内负责铁路正常运营。

3.2.4风险分担

在该PPP项目中，政府和社会资本之间共同协作，两者均在降低项目风险做出了大量的努力。政府在融资方面给予大量补贴，并且为社会资本方提供银行担保等资金支持。另外，法国、西班牙两国政府考虑各种客观因素，给出较为精准的铁路客运量预测结果，奠定风险合理分担的基础。

PPP模式推行的主要目标就是实现合作双方的风险共担、互利共赢，而这一目标的实现是离不开两者的团结合作的，这一点在此项目风险分担中体现的淋漓尽致。

3.2.5经验教训

此项目中主要经验教训包括以下几点：

（1）合理分担风险。合理的风险的分担应该充分考虑到政府和社会资方的风险偏好以及对风险的承受能力，只有在此基础之上才能做出最优的分配，本案例中政府就从这种角度出发，合理有效的分配了项目风险，降低了整个项目风险。与此同时，此案例中根据社会资本的绩效有着严格的奖惩规定，这样做的目的是将大量可承受风险转移给社会资方。

（2）制定统一、高效、执行性强的招标程序。为负责监管招标，两国政府共同成立“跨政府工作委员会”，同时国家的支持和政府的承诺在项目招标和谈判过程中也发挥了重要作用；

（3）明确界定公私双方的权责。此项目中对合作双方的所承担的责任有着清楚明了的划分，如设计责任由政府承担在项目协议中有着明确规定，而简单明了的责任划分对项目实施大有裨益。

3.2.6经验启示

本案例中可供中国建设跨国铁路的借鉴之处有以下几点：

（1）明确合作双方的责任。在跨国铁路项目中，科学分担风险尤其重要，政府应当承担更多政治风险等外部风险，社会资本方的则需要负责项目的建设、运营和维护等工作。

（2）计划详细与否不仅可以影响项目的招标，而且对于项目的完成进度也有着重要影响，必须加以重视。此外，为确保项目的完成，有效的监督和合理的管理结构也是极其重要的。法西两国在此项目的建设中成立跨政府工作委员会来负责对该项目的监管的实践，对于我国参与丝绸之路经济带跨国铁路建设而言值得借鉴[5]。

（3）在跨国项目中两国的协调合作，建立长效机制，对项目有着重要的意义。法西两国在此项目中的亲密协作是值得我国学**借鉴的。此外，政府的支持和政治承诺的重要性也不容忽视，它不仅影响项目的招标进程，还影响着项目谈判的推进。   

4.结论

政府通过水利工程项目的建设实施提供公共服务，社会资本以项目目标的实现来获得收益，政府和社会资本都是通过项目的建设实施达成自身的目标。总体来说在水利工程中引入PPP 合作模式具有以下优势：

1）减少政府部门财政压力，填补资金不足缺口；

2）引入约束机制，提高水利工程项目建设质量和效率；

3）充分利用市场在资源配置中的决定性作用；

4）利益共享和风险分担机制；

5）提高管理效率和水利行业投资效率。

也存在一下弊端：

PPP模式导致私营机构融资成本较高

2)PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断

3）PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导

4）PPP项目复杂的交易结构可能降低效率

5）PPP的长期合同缺乏足够的灵活性

参考文献

[1] 马毅鹏，乔根平. 对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考[J]. 水利经济. 2016(01): 35-37.

[2] 王灏. PPP:模式的廓清与创新[J]. 投资北京. 2004(10): 75-78.

[3] 尤庆国，郭利娜. 关于大型准公益性水利工程建设融资方式的思考[J]. 水利发展研究. 2014(1): 59-64, 99.

[4] 李洁. 关于深化水利投融资体制改革的思考[J]. 生态经济. 2013(05): 160-162.

[5] 王海群. 关于水利建设投融资问题及解决措施分析[J]. 现代经济信息. 2015(24): 293-296.

[6] 张旺. 关于水利投融资机制的探索和创新[J]. 中国水利. 2010(14): 18-21, 65.

[7] 田灵燕. 激发市场活力加快重大水利工程建设——水利部规划计划司常务副司长汪安南解读《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》[J]. 中国水利. 2015(7): 4-5.

[8] 高龙，杨大杰，马毅鹏，等. 坚持系统思维和改革创新推进水利建设领域政府与社会资本合作——学习《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》体会[J]. 水利发展研究. 2015(10): 32-37.

[9] 濮方向. 关于社会资本参与水利工程建设运营的思考[J]. 科技经济导刊. 2015(15): 195-196.

[10] 梁楠. 社会资本参与水利项目的补偿机制研究[J]. 水利经济. 2016(01): 31-34.

[11] 刘建英，陈慧. 论PPP模式在水利基础设施建设项目中的应用[J]. 商业会计. 2012(06): 63-64.

[12]孟春杨雯淇国务院发展研究中心宏观经济研究部财政部财政科学研究所. 波兰采用PPP模式降低城市垃圾管理成本[N]. 中国经济时报, (2).

[13] 孟春. 法西铁路PPP项目对跨国铁路建设的启示[N]. 中国经济时报.