农村建设用地流转制度研究_开题报告

我国土地资源的基本国情是人多地少。我国在加快工业化、城市化进程中，耕地减少十分迅速，已经对国家粮食安全产生了威胁，国务院已经提出“十八亿亩”耕地红线。因此，依靠占用耕地来满足建设需求受到严格约束，迫切需要妥善处理保护耕地与城镇化、工业化发展之间的关系，改变原有的城镇建设用地供给方式，实现既不闯耕地红线，又保障发展。于是，农村建设用地整理便应运而生。农村建设用地整理的实施，对于保护耕地、促进土地资源节约集约利用、保障城市建设用地、促进农村社会经济的全面发展等有巨大的推动作用。但农村建设用地整理是一个复杂的系统工程，在实践中还面临诸多障碍，要广泛而持续地推进农村建设用地整理，需要不断进行理论和实践研究，更需要着手制度创新。

2004年10月21日，国务院发布，《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求在以最严格的制度保护农田，控制用地规模的同时，规定在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

2008年1月8日，国务院办公厅发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]第71号)，强调要严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严禁非法占用租用农民集体土地进行非农业建设，重申城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房"，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发，严禁将农民农村建设用地使用权流转用于商品住宅开发。

目前存在的流转形式有出让、转让、出租、联营、抵押、作价出资入股、置换等方式，其中大部分地区以出租、转让为主，还有因司法裁决处置集体建设用地导致流转的情况。流转土地的性质有工业生产用地、商业用地、宅基地及房地产开发用地等。在乡镇经济较发达地区，以乡镇企业的生产用地为主。在城乡结合部则多以市场出租摊位的方式出租土地。例如，河南省安阳市农村集体建设用地流转方式主要是出租、作价入股、抵押和置换。其中以出租方式流转占70％，以入股方式流转占15％，以抵押方式流转占10％，以置换方式流转占5％。

1992年，广东省南海市开始作为第一个流转试点， 2003年顺德市农村集体建设用地也开始采取“准国有化模式”直接入市，流转比例接近全市农村集体土地转为农村建设用地总数的一半左右，面积达10多万亩，到2004年全市80％以上的集体存量建设用地己入市流转，流转的范围也扩大了，由存量建设用地扩大到增量建设用地。据统计，珠三角地区近些年通过自发流转的方式使得农民集体建设用地己经超全部建设用地总量的50％。湖南长沙市岳麓区某村的村民在宅基地上建房并加高，提高了住房的容积率，房地同时出租的比例达到95％。1997年至2010年，国家先后在浙江、河南、天津、安徽、重庆、上海等逐步开展农村建设用地流转试点，到现在各地已经形成了各具特色的农村建设用地流转模式，如安徽芜湖模式、浙江湖州模式、重庆模式等。（1）乡镇政府推动型的芜湖模式。芜湖市为加快小城镇建设，实施城镇化战略，开展了乡镇政府推动的集体建设用地流转，形成芜湖模式。具体内容就是乡镇政府自行提供建设用地、经营建设用地。从1999 年开始，芜湖市各个试点先明晰集体土地产权，承认土地承包现状，确定土地所有权；然后由乡镇的土地发展中心同农村集体和承包者签订有偿流转合同；将流转来的建设用地进行前期开发，再将建设用地转包、出让或者租赁给用地者。2000年2月28日，国土资源部正式批准安徽省芜湖市为全国农村集体建设用地流转试点市，实施芜湖市为全国农村集体建设用地流转的试点方案。（2）经济发展驱动型的广东模式。改革开放以来珠三角经济发展迅猛，特别是工业得到长足的进步。工业的发展带来的不仅是经济的发展，也带来了建设用地缺少的问题，国有建设用地市场流转频繁，集体建设用地也被卷入市场进行流转。自 2005 年以来2 年内广东全省 21 个地级市中有 12 个市开展集体建设用地流转工作，具体的操作与国有建设用地管理的出让、转让、租赁等没有太大的区别，只是主体发生改变。（3）乡镇企业改制型的苏州模式。苏州市处于苏南经济圈，乡镇企业一度异常发达，上世纪 90 年代中期苏州乡镇企业开始改制。在乡镇企业改制过程中，为了更好的管理乡镇企业原来使用的集体建设用地，苏州市要求乡镇企业改制时确定土地使用权人。苏州市各个试点的具体措施就是乡镇企业通过转让、出租、作价入股改制的，必须通过集体建设用地流转的办法确定土地使用权人或更换实际使用者。苏州模式大胆引用最低保护价制度于农村建设用地流转流转收益分配领域。最低保护价的规定是苏州模式的亮点，且最低保护价由省级人民政府规定，其效度和执行度都有保障。全市集体建设用地流转的最低保护价是结合了苏州市实际情况和建设用地的不同内容来确定的。目前农村建设用地存在的流转形式有出让、转让、置换、出租、联营、抵押、作价出资入股等方式，其中大部分地区以出租、转让为主，还有一些因司法裁决处置集体建设用地导致流转的情况。流转土地的性质主要有工业生产用地、商业用地、宅基地及房地产开发用地。在乡镇经济较发达地区，农村建设用地的流转以乡镇企业的生产用地为主，在城乡结合部则多以市场出租摊位的方式出租土地。比如，河南省安阳市农村集体建设用地流转方式主要是出租、作价入股、抵押和置换。其中以出租方式流转占70％，以入股方式流转占15％，以抵押方式流转占10％，以置换方式流转占5％。当前的中国，随着城市化步伐的加快，人员流动日益频繁，农民进城的趋势不可阻挡，许多农民因种种原因定居城镇，导致了大量农村住宅和宅基地的闲置，有些地区甚至出现“空心村"的现象，这就为宅基地使用权的取得提供了资源储备。以湖南省常德市为例，2009年全市集体建设用地闲置达3000多亩，主要是位置较为偏远的破产企业、废弃的村办学校用地等。这些例子都说明了一个事实，农村集体建设用地的流转已经不可能再限制了，只有通过完善相关的政策制度来规范农村建设用地的流转。

为了保护农村建设用地所有权人的正当权益，在农村建设用地使用和流转的过程中应当签订书面使用合同和书面流转合同。使用合同应当包括土地所有者、使用者、位置、面积、用途、使用期限、使用条件、土地收益标准及支付方式、双方权利义务、期限届满时土地使用权及地上建筑物的处理办法、违约责任等要素。使用年限应当遵守《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，由土地所有者和使用者双方协商确定。

聂林琳认为农村建设用地使用权的合法流转是最为合理的选择：1、有利于缩小城乡差别，最大限度地实现社会公平。2、有利于实现土地的资本化流转，优化土地资源配置，提高土地利用效。3、有利于规范国家征地行为，增加建设用地供给，降低城市高企的房价有利于维护城乡土地利用规划的统一，促进新农村建设和城乡一体化建设。4、有利于维护城乡土地利用规划的统一，促进新农村建设和城乡一体化建设。他还补充说农村建设用地使用权流转已是大势所趋。无论是理论界还是实务界在此问题上基本达成共识，由此将掀起一场深刻的土地革命。从广东经验来看，农村建设用地使用权流转至少有四大好处：拓宽了用地来源，有利于抑制房价过快增长；增加农民收入；探索农村工业化的道路；化解了征地矛盾。然而，农村建设用地使用权的改革不只是法律制度上的重构，而是涉及到土地制度变革的重大历史课题，因此，改革不可能一蹴而就，只能全盘考虑、渐次推进。《物权法》在农村建设用地使用权和宅基地流转问题上留下了伏笔，各地的试点正在蓬勃开展，现实中在宅基地上的小产权房问题亟待解决。由此，以符合规划和条件的小产权房合法化为突破口带动宅基地流转在内的农村建设用地使用权流转是目前最为理想的选择；当代中国土地权利改革将以宅基地为重心的农村建设用地使用权流转为改革起点；农村建设用地使用权的流转将成为农村集体土地使用权权利体系中的基本构成部分，由此将营造和谐、统一的城乡土地流通市场。

   朱玉碧认为：我国农村建设用地整理工作还是一项崭新的事业，很多学者开展了农村建设用地整理的理论与实践研究，并取得了丰硕成果，为我国的农村建设用地整理工作提供了较多的理论和实践支持。但科学研究需要不断的丰富和完善，更需要与时俱进地发展。总结前人研究成果，展望未来，农村建设用地整理研究还应该加强并有所突破，还应关注以下方面的研究：

 (1)现阶段我国农村建设用地整理多关注宏观方面的研究，对于微观视角的内容鲜有触及。近年来一些学者开始从农户参与与农民福利等角度切入进行研究，但研究成果较少，农村居民点研究体系有待进一步完善。

(2)农村建设用地整理具有很强的地域性，研究区域存在巨大的自然、社会经济差异，这就决定了农村建设用地整理实践运作具有很强的地域特色，因此，除了研究农村建设用地整理的共性规律外，还应该结合各地的具体情况，揭示各区域的特色，以更好地指导各地的农村建设用地整理。

(3)农村建设用地整理是一个复杂的社会系统，同时又是社会经济这一大系统的子系统，其与社会经济的其它子系统紧密相关，因此，不应孤立地研究农村建设用地整理。应该把农村建设用地整理与相关的社会经济行为结合起来，特别是与当前的新农村建设、城镇化、农村土地经营方式转变、发展现代农业等社会经济行为结合起来，以崭新的视角去研究它，这样的研究才更有意义和价值。

(4)拓展农村建设用地整理研究内容，除了涉及农村建设用地整理的理论基础、内涵、潜力测算、实施模式等的研究外。还应深化农村建设用地整理实践研究，力图为农村建设用地整理实践营造一个良好的制度环境。这就需要进一步研村建设用地整理的驱动力、障碍因素以及制度创新、保障体系建设等内容。