浅析《食盐专营办法》修订对盐行业的影响_开题报告

（一）《食盐专营办法》的概要介绍

这次国务院第696号令公布修订的《食盐专营办法》是一部食盐管理领域的行政法规。自1996年颁布以来共进行过二次修订，第一次修订是2013年12月7日，国务院决定将食盐定点生产企业的审批机构由国务院盐业主管机构调整为省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构审批。目的是依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，发挥好地方政府贴近基层的优势，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，进一步激发市场、社会的创造活力。本次修订后的《食盐专营办法》中凸显出五个亮点：

一是立足我国的国情，继续明确“国家对食盐实行专营管理”。在食盐生产方面，明确国家对食盐实行定点生产制度，在食盐销售方面，明确国家对食盐批发实行定点批发制度；

二是在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革。明确食盐定点生产企业可以依法获得食盐定点批发企业证书开展食盐批发业务，明确食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，明确食盐价格由经营者自主确定，取消食盐生产、批发、分配调拨、运输实行指令性计划管理以及食盐准运证管理的相关规定；

三是加强食品质量安全的要求，把食盐质量安全放在更加突出的位置。明确非食用盐的包装、标识应当明显区别于食盐，明确非食用盐生产企业应当建立产购销记录制度，明确了违法经营企业退出机制和行业禁入等措施；

四是强调食盐是生活必需消费品，着力强化民生保障。增加了价格管理部门应当加强食盐零售价格的市场监测，规定盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系；

五是探索推进食盐安全监管体制改革。明确将食盐监管分为食盐专营监督管理和食盐质量安全监督管理两条线，增加了部门之间应加强协作，通过政务信息系统实现信息共享的条款。

（二）《食盐专营办法》的前后修订对比

修订后的《食盐专营办法》包括总则、食盐生产、食盐销售、食盐的储备和应急管理、监督管理、法律责任及附则等七章共三十六条内容，基本涵盖食盐专营管理的各个环节。该部行政法规修订的同时，将1990年3月2日国务院发布的另一部行政法规《盐业管理条例》予以废止。为加强盐业管理，建立健全监管制度，明确各方管理职责，创新管理方式，实施依法治理奠定了法律基础。

1、修订背景：盐业是我国重要的基础性行业，食盐事关人民群众身体健康。自《食盐专营办法》颁布以来，基本保障了食盐加碘工作的有效实施，保护了公民的身体健康。但随着社会的发展，《食盐专营办法》的弊端也逐渐被放大，党中央和国务院高度重视盐业体制改革工作，2015年12月中央全面深化改革领导小组第19次会议和2016年1月中央政治局常委会会议先后审议并原则通过盐业体制改革方案。2016年4月，《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号）提出在坚持食盐专营制度的基础上，推进供给侧结构性改革；要求实现盐业资源有效配置，进一步释放市场活力。

2、修订思路：一是紧紧围绕国务院盐业体制改革方案，落实改革方案中已经明确和各方面达成共识的改革举措。二是发挥市场在资源配置中的决定性作用，改革食盐产、运、销领域的计划管理模式，打破区域限制，取消政府定价，引入市场竞争，释放市场活力。三是更好地发挥政府作用，在坚持食盐专营制度的基础上，完善监管体制，加强事中事后监管，确保食盐质量安全和供应安全，保障人民群众身体健康。

3、修订重点：此次修改《食盐专营办法》重点对食盐定点生产制度和食盐批发环节的专营制度作了完善，同时，取消了一些与市场经济不相适应的制度，主要有以下几个方面：一是坚持和完善食盐定点生产、定点批发制度。按照《方案》关于坚持食盐专营制度、不再核准新增食盐定点生产、定点批发企业的规定，明确省级盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求，审批确定食盐定点生产、定点批发企业；二是取消食盐产、运、销等环节的计划管理。删去了原办法关于食盐生产、批发、分配调拨、运输等实行指令性计划管理，以及核发食盐准运证的规定；三是取消食盐产销隔离、区域限制制度。根据《方案》关于食盐流通的规定，规定食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务，省级盐业主管部门应当颁发食盐定点批发企业证书等；四是改革食盐定价机制。根据《方案》改革食盐政府定价机制的要求，删去国家规定食盐价格的规定，明确食盐价格由经营者自主确定等。

《食盐专营办法》修订后对盐行业影响与发展

1、修订前盐行业的现状：中国自古对食盐管理非常重视，新中国成立后国务院先后出台《盐业管理条例》、《食盐专营办法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》三部行政法规，对盐业的生产、运销和食盐加碘工作做出相应的规范，却一直没有一部专门的法律。国家虽对食盐实行专营，但并未向烟草专卖一样相应的配套政策，没有形成全国上下资产一体垂直管理体制，即未形成真正意义上的国家专营，在盐业生产、运销虽有《盐业管理条例》、《食盐专营办法》两部行政法规，但法规之间缺少系统逻辑，有些管理条款存在着重复设置，同时与市场经济的发展不相匹配，具体表现在：

一是原有的食盐专营模式并非真正意义上的国家专营。原《食盐专营办法》第十四条“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。”中将流通环节的销售主体限定在当地食盐批发企业，地区封锁，诸侯割据，基本无食盐的市场流通现象。全国大部分实行的是省内垂直一体省级专营，比如浙江省的苍南、临海等八个县、市直到法规修订前，还是属地管理模式，连省级集团也不完整，全国统一的专营体系还远未建立起来，因而大部分盐业企业普通呈现出小而弱的现象；

二是权力过分集中，导致食盐专营扩大化现象普遍。原《食盐专营办法》第四条“国务院授权的盐业主管机构（以下简称国务院盐业主管机构）负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构（以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构），负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”中规定政府授权机构负责食盐专营中涉及的相关工作，我国大部分地区都是将食盐专营工作直接授权给当地的食盐批发企业，形成盐政管理和经营队伍是一套机构两块牌子，各地盐务局是盐业管理政策的制定者、盐政执法者、生产企业的上级主管，同时又是盐产品的经营者。有些盐政执法严格的地方，为积极做好食盐专营工作，避免工业盐等盐产品冲销食盐市场，只要氯化钠含量高于50%就被纳入监管范围，食盐专营的范围被明显扩大化，造成许多涉盐产品缺少市场询价和采购机制，客观上造成了部分涉盐的后续产业受到了极大的影响，近几年盐业行政复议和诉讼案子居高不下；

三是食盐定点生产企业产品的竞争力弱，无直接进入市场的权力。原《食盐专营办法》第五条“国家对食盐实行定点生产制度”、第七条“国家对食盐生产实行指令性计划管理”、第九条“国家对食盐的分配调拨实行指令性计划管理”。由于食盐的生产、调运实行的计划管理，流通领域的销售主体权又是食盐批发企业，所有的食盐定点生产企业无批发资格，而目前中国盐资源丰富，总体上产大于销，产销矛盾比较突出。生产厂家由于销售渠道无法自由拓展、产品价格缺乏市场调节机制，大部分盐厂处于亏损或亏损边缘，而盐业经营中相对丰厚的利润绝大部分留在盐业批发企业，而多数盐业批发企业同时也是当地的盐业主管机构，盐业生产企业与批发企业地位明显不对等。

修订后盐行业发生的变化：此次修订的《食盐专营办法》是在《国务院盐业体制改革方案》的基础上，结合《盐业管理条例》的相关内容后，出台的一部行政法规。国家在坚持食盐专营的基础上，加强供给侧改革，重点对食盐定点生产制度和食盐批发环节的专营制度作了完善，取消了一些与市场经济不相适应的制度，将对整个盐行业产生以下几个方面的变化：

一是政企全面分离。修订后的《食盐专营办法》第四条明确盐业主管机构变为盐业管部门，不再由各级政府进行授权。盐业批发企业不再承担盐业行政管理职能，回归企业经济主体特征。

    二是控制经营主体。按照方案关于坚持食盐专营制度、不再核准新增食盐定点生产、定点批发企业的规定，明确省级盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求，审批确定食盐定点生产、定点批发企业。

     三是取消计划管理。取消食盐关于食盐生产、批发、分配调拨、运输等实行指令性计划管理，以及核发食盐准运证的规定。流通环节除批发许可以外，已无许可之规定。

    四是取消产销隔离。按照新修订的《食盐专营办法》第十三条第二款“食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书。”之规定，

食盐定点生产企业已经可以从事食盐批发业务且在全国范围内进行流通；

    五是区域限制扩大。修订后的《食盐专营办法》第十六条“食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐”。取消了原法条中对“当地食盐批发企业购进”的规定，各类食盐定点批发企业可以在国家规定的范围内销售食盐。

六是利益重新分配。原有的食盐定点生产企业进入流通市场以后，势必将极大影响原食盐批发企业在当地的合法唯一性，食盐产品出现有限竞争态势，原有的经济利益分配模式将被打破，利益格局出现新的调整秩序。

七是行业重组合并。当经营规则出现调整后，原有的市场经营主体资格被多元化后，必将出现资产、资源、资本等相应的调整，盐业企业多小散弱的特性，决定了行业的转型升级。

盐行业发展路径探讨：食盐专营的根本目的是为了保障食盐的供应安全以及解决消除碘缺乏病的公共卫生问题，新时代的盐业企业要在新版《食盐专营办法》的规定下，坚持依法治盐，依法产盐、依法销盐。

一是尽快建立行业自律，确保行业良性发展。

二是积极研发新品，不断提高消费层次差异。

三是推进混改制度，加快推进盐业企业重组。

四是实施渠道建设，转变企业发展经营模式。

    二、范文提纲

    一、《食盐专营办法》的概要介绍

    二、《食盐专营办法》的前后修订对比

    （一）修订背景

    （二）修订思路

    （三）修订重点

三、《食盐专营办法》修订后对盐行业影响与发展

（一）修订前盐行业的现状

（二）修订后盐行业发生的变化

（三）盐行业发展路径探讨

三、参考文献

[1]国务院令第696号，《食盐专营办法》，中国法制出版社，2018年01月

04日

    [2]国务院令第197号，《食盐专营办法》，中国法制出版社，2013年12月07日

    [3]国务院令第51号，《盐业管理条例》，中国法制出版社，1990年3月02日

    [4]国务院令第163号，《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，中国法制出版社， 1994年8月23日

    [5]浙江省人民代表大会常务委员会，《浙江省盐业管理条例》，中国浙江人大， :// .zjrd.gov.cn，2016年12月23日

    [6]工信部政策法规司，《食盐专营办法》和《盐业管理条例》修订对照表，中国盐业协会， :// .cnsalt.cn，2016年12月11日

    [7]蒋国策博士，《食盐专营办法》修订凸显五大亮点，中国政府法制信息网， :// .cnsalt.cn，2018年1月4日

[8] 宋占京，坚持依法治盐 落实盐业改革精神，中国盐业协会， :// .cnsalt.cn，2018年1月8日

[9] 壹佰，结合盐改方案分析食盐专营办法修订前后条文变化，中国盐业协

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[10]陈卫红，如何培育成熟的食盐市场经营主体，浙江省盐学会内刊，2017年11月

[11]周洪福、崔静，世界盐业概况及对我国盐业改革发展的借鉴，浙江省盐学会内刊，2017年11月