基层人民代表大会代表履职现状问题分析及对策研究——以H省L市为例_开题报告

    （一）人民代表大会制度发展现状

    人民代表大会制度是我们国家最基本的政治制度，是人民行使国家权力的根本途径和形式，是维护人民群众根本利益的可靠保证，是我国社会主义政治文明的重要组成部分，与资本主义国家的议会制度有着根本上的区别。

    《代表法》第二条规定“ 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”从法律条文我们能够看到，在我们国家，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民实现当家做主、行使国家权力的主体，而全国人大代表和地方各级人大代表是受人民委托并且代表人民来行使国家权力的，如果没有人大代表参政议政、积极履职，那么人民代表大会就很难有效发挥作用，人民的意志也就很难得以体现。因此，人大代表在履职上积极与否、到位与否、规范与否，将直接关系到人民代表大会的正常运作国各族、各地人民的根本利益息息相关。

    在我国，人大代表共分为全国人大代表、省人大代表、市级人大代表、县级人大代表、乡（镇）级人大代表五个级别。其中县、乡两级人大代表由选民直接选举产生，占我国五级人大代表总数的95%。自1953年开始，我国在乡、镇和不设区的市、市辖区实行人大代表直接选举。1979年，将人大代表直接选举扩大到县。

    （二）县乡两级人大代表履职法律依据

    履职指的是“履行职责”。这里要明确一点，人大代表首先是国家职务，而简单的当做身份、荣誉、资格或者奖励。李鹏在《代表法》颁布10周年上指出“人大代表在国家政治生活和社会生活中享有重要地位，发挥着重要作用。人大代表不只是一种荣誉，更是一种国家职务，承担着宪法和法律赋予的重大职责。”《代表法》第五条更是进一步明确：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。国家和社会为代表执行代表职务提供保障。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。”

    人大代表享受而且应当履行的职权在代表法中有明确规定。如县以上地方各级人大代表在会议期间有 11 项职权:出席会议的权利；对大会的各项议程和工作报告进行审议的权利;被推选或受邀请列席主席团会议、专门委员会会议并发表意见的权利；提出议案的权利；对人大常委会和“一府两院”的组成人员拥有选举和被选举的权利;向有关国家机关提出询问的权利；提出质询权；依法对有关人员提出罢免案的权利；提议组织特定问题调查委员会权；表决权；对各方面工作提出建议、批评和意见权。代表在闭会期间有 8项权利:开展代表小组活动权；对本级或者下级国家机关和有关单位工作进行视察权；对本级或者下级有关国家机关负责人的约见权；提议临时召集代表大会权；应邀列席本级人大常委会和本级人大各专门委员会会议，列席或应邀列席原选举单位的代表大会及其常委会会议权；听取人民群众意见权；特定问题调查委员会参加权；对各方面的工作提出建议、批评和意见权。    

    为确保人大代表依法正常履职不受限制或干扰，《代表法》更是专门作出规定，从法律角度为代表执行职务提供保障：第一，代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究；第二，非经本级人民代表大会主席团或常委会许可，代表不受逮捕或者刑事审判，也不得对代表采取其他限制人身自由的措施；第三，代表所在单位必须为代表执行职务给予时间保障，按正常出勤对待，享

受所在单位的工资和其他待遇；第四，代表的活动经费，列入本级财政预算；第五，县级以上各级人大常委会及其工作部门为代表执行职务提供必要的条件和服务。《代表法》还对影响代表执行职务的行为，规定应根据情节，分别予以批评教育、行政处分、治安管理处罚或追究刑事责任。

    （三）县乡两级人大代表履职现状

    虽然法律上为人大代表依法履职提供了法理依据和保障，但是由于缺乏有效监督和考核，上级人大常委会与下级人大常委会之间属于指导关系，对下级的工作检查更倾向于全面工作，而本级人大常委会在工作中往往更侧重于对政府工作的支持，再加上当地党委、广大选民对代表是否认真履职的重视、了解、关注程度不够，导致基层人大代表在届内的履职成效在很多时候难以有效发挥；而换届选举时候代表的产生和连任又往往受限于组织提名，对履职情况的关注程度不够，客观上也让部分代表缺乏认真履职的动力；基层人大代表中党政领导干部、企业家比例过大，客观上忙于政务工作和企业生产，无形中导致对代表履职的忽视。

    （四）国内学者研究现状

    为做好这次课题，学生选读了部分国内专家、学者关于基层人大代表履职方面的著作，现将有关结果概括如下。

    1、刘铁力、王奕两位同志长期在吉林市人大常委会研究室工作，熟悉人大代表选举工作，他们在《人大代表履职不力的“症结”及对策》一文中特别提到，由于职务代表、“指定”代表安排人多，只好把厂长、经理划为工人，乡镇长、党委书记划为农民，一些领导干部划为知识分子。因此，代表的“官派”意识强，“民选”意识弱，代表的主体意识、履职意识比较差。这样，就出现了一些“名誉”代表，尤其是一些个体私营企业老板，往往仅仅代表各自的利益，缺乏全局意识和群众观念，很难充分发挥代表作用。针对以上现象，他们提出了以下建议：严把“入口”，应尽可能减少“指定”代表人数，认真研究解决好代表结构方面存在的突出问题，使代表结构有明显的改善和优化。此外，还要在制度上有定时定量的“刚性”标准，并严格执行，对达不到标准的代表实行劝辞或罢免，保证代表“有进有出”。

    2、刘山鹰同志曾任中共中央党史研究室助理研究员，中央电视台《新闻调查》、《今日说法》策划，现为武汉大学法学院宪法与行政法专业博士研究生。他的《人大代表应该怎样代表人民》一文中提到，人大代表应当充分利用法律所赋予的权利和规定的地位来反映人民的呼声；如果没有人民利益的正当诉求，人大代表当然就失去存在的余地。因此，应该确立这样的观念，人大代表应该独立地代表人民利益。在代表人民利益问题上，人大代表凭借自己的良心、知识、经验和能力代表人民的利益。

    3、林娇妮同志是厦门大学公共管理专业（MPA）硕士研究生，她的硕士范文《论我国县乡人大代表选举制度的改革与完善--以2011年龙岩市永定县县乡人大换届选举为个案》研究分析了永定县县乡人大代表选举制度中存在的主要问题：一是缺乏对候选人资格的明确要求；二是选举组织机构自身存在不足；三是选区划分不尽合理；四是选民登记中的困难；五是候选人提名公平性不足；六是竞选机制不健全。这是问题不是到2011年才有的，也不是永定县人大代表直接选举中特有的问题，而是多年以前长期得不到解决的普遍性的问题。例如，确定正式代表候选人存在“暗箱操作”；代表提名权受到限制；差额选举不彻底；秘密划票原则被破坏，优化代表结构和提高代表素质问题并没有得到真正贯彻。

    4、李海洋同志是福建省龙岩市人大代表、闽西职业技术学院院长，长期从事高校行政管理工作，他在《关于完善人大代表履职制度的思考》一文指出，有些人大代表履职意识和能力不够强，没有认清和摆正自己的位置，简单的认为当代表就是组织或上级对自己工作的肯定，给予的荣誉称号，更有甚者认为这是一种特殊的“政治待遇”，没有熟练了解和掌握法律规定的责任和义务。在人代会会议期间，要么不能严格遵守会议纪律按时出席，要么只是应付公事，很少提意见，成为“举手代表”；在人代会闭会期间，很少或者根本没有走访过选区或者选举单位，甚至对选民提出的意见也不愿意向上级反映，选民的诉求也就难以得到解决。

    二、范文提纲

    

    一、基层人大代表的地位与职责 

    （一）基层人大代表的地位

    （二）基层人大代表的职责

    二、基层人大代表履职的现状

    （一）基层人大代表履职整体意识不够强

    （二）基层人大代表履职整体素质有待提高

    （三）以H省L市为例，基层人大代表履职的现状

    三、基层人大代表履职方面存在的问题及其原因分析

    （一）基层人大代表履职方面存在的问题

       1、基层人大代表产生制度有待发展和完善

       2、基层人大代表组成结构不尽合理

       3、基层人大代表在人民代表大会参会期间审议质量不高

       4、基层人大代表在人民代表大会闭会期间主动履职积极性偏低

       5、以L市为例，基层人大代表在履职方面的不足

    （二）基层人大代表在履职方面存在问题的原因分析

       1、人民代表大会制度的宣传不够深入人心

       2、基层人大代表的结构组成和自身素质有待完善和提高

       3、基层人大代表的履职保障还不够健全

       4、各级党委、人大常委会和政府的重视程度还不够

    四、完善基层人大代表履职的对策

    （一）加大人民代表大会制度的宣传

    （二）加强对基层人大代表的履职培训

    （三）健全完善基层人大代表的淘汰退出机制

    （四）适时引入监督和考核机制

    五、结语

三、参考文献

[1]黄冬娅.陈川慜.县级人大代表履职：谁更积极.[J].社会学研究.2015(4)

[2]于鹏程.基层人大代表履职研究——以山西两县人大代表履职为例.[D].山西大学.2009

[3]谢鹏远.论我国基层人大选举制度的完善——以候选人参选过程为视角.[D]延边大学.2006

[4]王守金.易怡.完善人大代表履职制度.[J].公民导刊.2014(4)

[5]刘铁力.王奕.人大代表履职不力的“症结”及对策.[J]吉林人大.2006(10)

[6]刘山鹰.人大代表应该怎样代表人民.[J]河北法学.2003(2)

[7]陈宇.建立县乡人大代表竞选制度的思考.[J]湖南师范大学社会科学学报.2004(4)

[8]蒋淑娟.建立竞选机制完善基层人大代表选举制度.[D]福建师范大学.2009

[9]赵春丽.完善中国县乡人大代表选举制度的对策研究[D]华侨大学.2006

[10]王文文.我国基层人大代表履职问题研究--以惠民县为例[D]山东师范大学.2015

[11]林娇妮. 论我国县乡人大代表选举制度的改革与完善--以2011年龙岩市永定县县乡人大换届选举为个案[D]厦门大学.2013

[12]徐强. 县、乡人大代表履职考核机制研究[D]上海交通大学.2008

[13]张德江.不断提高人大工作整体水平.[J].中国人大.2015(13)

[14] 李海洋.曾平.关于完善人大代表履职制度的思考[J]闽西职业技术学院学报.2010(1) [15]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法.[Z]

[16] 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法.[Z]