一、我国养老保险制度的概述
二、我国养老保险制度存在的问题
三、完善我国养老保险制度的思路与措施
内容摘要
西方市场经济国家建立养老保险制度已经有100多年的历史，尽管制度比较健全，但政府包袱越来越重，因此也面临改革的问题。我国从20世纪80年代开始养老保险制度改革，经过近20年的努力，已经初步建立了养老保险制度的基本框架。但受各种条件制约，我国养老制度及其运行仍存在诸多深层次矛盾，需要进一步改革和完善。本文运用辩证唯物主义和历史唯物主义的基本分析方法，通过对我国现存养老保险制度存在问题的发掘，就进一步改革和完善养老保险制度的途径和对策建议做一些探讨。
关键词：养老保险制度，问题，对策
一、我国养老保险制度的概述
养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。又称为老年保险或年金保险，是劳动者在已到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济收入、物质帮助和生活服务的社会保险制度。在任何国家，养老保险都是依法规范并以社会保险形式所体现的一种政府行为，基本要求是：保障水平与社会生产力发展水平相适应，劳动者的权利与义务相对应，公平与效率相结合．社会互济与自我保障相结合。养老保险的基本内容，包括制度覆盖范围、制度模式、享受条件、待遇标准、基金筹集、管理体制等方面。
从保险的含义来看，养老保险具有以下主要特征：强制性；国家通过立法，强制用人单位和劳动者个人必须依法参加养老保险，履行法律所赋予的权利和义务，缴纳养老保险费，待劳动者到达法定退休年龄时，可向社会保险部门领取基本养老金，享受基本养老保险待遇，保障退休以后的基本生活。互济性；按照“大数法则”（是概率论所反映的随机现象运动的主要规律之一，将其原理应用到社会保险基金的筹集上，称为“大数法则”），在全社会范围内统一筹集资金，统一调剂使用，依靠全社会的力量均衡负担和分散风险。一般来说，养老保险费用应由国家、企业或单位、个人三方共同负担，并在较高的层次上和较大的范围内实现养老保险费用的社会统筹和互济。普遍性；养老问题，不仅是社会问题，而且是一个全球性的问题，任何一个国家、社会要保持经济和社会文明不断发展，就必须重视和解决好养老问题。由于养老保险的实施范围之广，被保险人享受待遇的时间之长，费用收支规模之庞大，世界上凡实行养老保险制度的国家和地区，都是由政府设立专门机构，在全社会统一立法、统一规则、统一管理和统一组织实施的。
二、我国养老保险制度存在的问题
我国养老保险制度的建立与发展，对保障劳动者因年老退休后的基本生活、解除他们的后顾之忧、促进经济发展和保持社会稳定起到了积极的作用。但它是在我国高度集中的计划经济条件下产生和发展的，存在着很大的局限性。随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，一些深层次的问题开始显现出来。
（一）养老保险法制建设滞后
现代养老保险制度对法制性的要求更高，立法先行是一项基本原则。这一原则不但是法治社会和市场经济的客观要求，亦是养老保险制度自身的需要。
一方面，养老保险是涉及到广大群众切身利益的社会公共事业，没有立法的规范和硬约束，便不可能得到有效推进。另一方面，养老保险实质上属于社会再分配，具体的制度安排必然牵涉到政府、企业与个人之间的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整，只能由代表民意的立法机关来制定规则，才能真正集中体现国家在养老保险方面的意志，并具有至高无尚的权威性和强制性。在养老保险制度建设中，政府虽然起着主导性的作用，也是利益的一方，如果没有超越政府行政权力之上的法制规范与约束，就可能出现利益失衡的局面。西方国家的养老保险制度中，行政机关与立法机关在养老保险立法方面存在分歧的现象非常普遍，许多关于养老保险领域的立法，事实上是行政机关与立法机关相互较量与妥协的结果，这也说明政府可以主导养老保险事务，却无法真正确立养老保险制度。行政机关颁行的政策难以维系养老保险制度良性运行。中国社会保险在改革实践中出现的征缴保险费难的现象，也反映了这个问题。因此，养老保险立法不仅在于对养老保险制度的权威规范，而且在于实现养老保险责任与权益的合理配置。
然而，我国的目前缺乏对养老保险的法制规范，迄今为止没有颁行过一部养老保险方面的法律，仅仅依靠行政机关的政策或法规来推动整个养老保险制度的改革。这种状况不仅无法使新的养老保险制度真正走向定型发展，而且因为政策的多变或过度灵活而影响了养老保险制度应有的稳定性，可靠性和延续性。现实对养老保险立法提出了迫切的需要。没有养老保险立法，便意味着这种制度还缺乏法律的认可，人们便无法准确把握国家在这种制度中所承担的责任和个人可以期望的安全值，政府与企业、职工也无从合理分工并充分发挥出各自的积极性。
（二）养老基金支付危机
21世纪，我国已步入人口老龄化社会，养老保险金支付也进入高峰期。在确保离退休人员养老金及时足额发放的同时，养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象日益突出，养老保险基金进入紧张运行状态，一些地区甚至出现了基金赤字运转的局面。这一问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作用。
1、人口老龄化程度加剧，养老保险基金负担系数提高。据第五次全国人口普查资料统计显示：2000年我国老龄人口65岁以上的老龄人口为8811万，是世界老龄人口最多的国家，而预计2030年我国老龄人口65岁以上的老龄人口将达到2.3亿左右，占总人口的比重会超过14％。
2、大量在职职工提前退休，养老保险基金当期支出规模扩大。据对上海、广东、山东等13个省、市调查，从2003年至 2005年3年间，新增离退休人员 135.4万人，其中提前退休人员51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4％，年支付提前退休的养老金为18.8亿元，占当期离退休金总额的23.5％。提前退休的原因是多方面的，除了上述的养老保险金替代率高直接诱发提前退休以外，还有由于有关政策规定，下岗人员可实行多渠道分流，各地方和企业可根据实际情况，采取提前退休、内部退养等分流政策所致。一些企业迫于就业压力，并受经济利益的驱动，把提前退休当作减员脱困、减员增效的良方，甚至违规给大批在职职工办理退休手续，将负担转嫁给社会，这无形中增加了退休费用的当期支出。
3、养老保险基金管理不善，使用效率不高。我国养老保险制度通过十多年的改革与发展，已形成一定规模的沉淀基金，但对这部分滚存结余基金存在管理不善、使用不当的问题，具体说来表现为：其一，挤占、挪用养老保险基金，使基金的安全完整性受到损害。对结余的养老保险基金，各地各级政府部门及社会方方面面都在以各种形式打基金的主意，虽然劳动保障部门有明确的规定 “任何组织和个人不得挪用社会保险基金”，但是，有的以政府行政手段强行借用基金投入地方性生产建设项目而长期无法回收；有的旅游热点城市动用惊人的养老保险基金搞所谓的“老年活动中心”，而实质上是一个活脱脱的度假村；有的借投资增值的名义自行放贷，结果不仅没有赢利，没有利息，甚至连本金都难以收回。其二，虚报、冒领养老保险基金严重。企业受经济利益的驱动，采取虚报离退休人数、退休金总额等手段，从社会保险机构骗取养老保险基金，实行养老金社会化发放以后，由于对离退休人员缺乏有效的监督机制，瞒报离退休人员死亡、冒领养老金的现象时有发生。
（三）农村养老保险制度亟待规范、健全
对于农村养老保险，有关方面存在一些不同的认识和看法。自1999年起，农村社会养老保险进入整顿规范阶段，大多数地方基本处于停滞徘徊状态。
其一，从保障的性质讲，农村社会养老保险 “名不符实”。对这方面的调查表明，绝大多数参保农民及其保金，都基本或完全是由农民自己交纳的，这就背离了社会保障的一个根本特征--社会养老保险基金的基本来源是全都由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。其问题的症结在于中国的这种完全由农民自己缴费的保险已经不具备 “社会”保险的含义，已经是商业保险了。
其二，从保障水平看，不能保障参保者的 “基本生活”。自90年代初我国开展农村社会养老保险以来，到2005年底全国有1亿多人参加了农村社会养老保险，累计收入保险基金350亿元，2005年向459万参保人员发放养老金，人均约126元。按此计算，参保人人均累计保费仅230元，月均养老金仅约4.5元，显然难保其基本生活。随着时间的推移，所领养老金会有所增多，但就绝大多数参保者而言，仍距保障其 “基本生活”甚远。
其三，从管理看，基金流失严重。一项在江苏省的调查表明：调查涉及的７个城市，已经流失的资金达4.38亿之多，占基金总额的35％。基金流失有地方政府挪用，养老保险机构挪用，违规投资和违规使用等。基金流失的另一个表现是管理费用，一些地方农村社会养老保险的管理费用曾占到实收保费的30％以上。
三、完善我国养老保险制度的思路与措施
（一）加强养老保险的立法建设
健全、完善社会养老保险法律制度，使养老保险法制化，是必须采取的紧迫之策，长远之策。养老保险的法制化建设，要借鉴现有养老保险改革经验逐步加以规范和完善。
一是通过立法建立健全多层次的养老保险体系，明确责任主体。按照国际上的通行做法，多层次的养老保险体系应当包括基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。基本养老保险是基础，企业补充养老保险和公民个人养老保险是补充。根据我国的生产力水平，基本养老保险的待遇水平也不可能很高。因此，在基本养老保险制度的基础上，需建立企业补充养老保险和个人养老保险制度。企业补充养老保险采取半强制原则，由国家立法规定一个统一的实施条件，由企业根据自身的经济实力和经营状况为职工办理。对个人养老保险实行自愿原则，具体由个人根据自己的收入状况，向商业保险公司办理投保，职工退休后，商业保险公司按约定支付养老保险金。因此，我国要尽快颁布以确定各自的保障目标、保障待遇、经办机构、投资规则和税收优惠等内容的养老保险法，从而形成基本养老保险、补充养老保险和商业养老保险相结合的多层次的养老保险体系。
二是通过立法建立养老保险基金的安全投资机制。规范养老保险基金的投资方向和投资规则，保证养老保险基金的保值增值，必须要在以下四个方面作出立法规定：（1）确定投资项目的法定种类，并使投资方式多样化。目前我国养老保险基金基本上采用银行存款和购买国库券的方式投资，这种方式比较安全，但收益低。我国养老保险基金的投资，应借鉴外国投资方式多样化的作法，不应以银行存款和购买政府债券为唯一方向。应在完善立法、加强资本市场监管、保证基金安全的前提下，扩大基金的投资方向，允许养老保险投资于政府债券、金融债券、金融机构担保的企业债券、股票、房地产和银行存款等多个领域，以获得多方面的投资收益。（2）立法应明确不同风险类别投资项目的最高限额。不同投资项目风险程度各异，对风险程度的投资项目。必须严格控制其投资最高限额，以分散风险。（3）立法应确定单一投资项目的法定投资限额，以防止风险集中。如可规定每笔债券的投资不得超过基金总数的5％-10％。（4）立法应建立投资审核制度。
（二）建立多层次的基金保障体系，应对基金危机
如何摆脱我国养老保险基金的危机是完善我国养老保险制度的一个核心问题。据世界银行专家分析，要安全平衡地渡过养老保险金支付的高峰期，我国需准备2万亿元左右的养老保险基金的积累，在近期内我国显然难以做到这一点。为缓解因养老保险基金支付危机对我国政治改革、经济发展、社会稳定所形成的巨大冲击，我认为应采取如下的相应对策。
一是提高退休年龄、降低当期支付规模。退休年龄是影响养老金负担水平的一个基本因素。一般地，在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高、则平均享受养老金年限就缩短，养老金负担就能降低。据国际劳工局估计，退休年龄从６０岁提高到６５岁，养老金负担能下降近50％。我国现阶段男性60岁和女性50岁的退休年龄规定于50年代初，当时我国居民平均预期寿命仅49岁，而目前己上升到70岁左右。因此在我国提高退休年龄存在着较大的空间。当然，提高退休年龄在短期内有可能加大就业压力，但就中长期而言，提高退休年龄无论是对促进养老保险制度的顺利转制，还是提高我国经济的国际竞争力都是有益的。只是在具体操作中可采取一些逐步提高退休年龄，协调短期中长期战略等办法，尽量做到在减轻转制成本的同时又能均衡劳动供求关系，推动经济的持续、快速、稳定发展。
二是拓宽养老保险基金的融资渠道。由于我国养老保险基础薄弱、积累不足、加上在新旧制度转轨过程中需付出较大的转制成本，从而在相当一段时间内有着巨大的资金缺口，为提高我国养老保险基金的积累额、降低转制成本，弥补我国养老保险基金的缺口，使 “空帐”变为 “实帐”，进而有较大规模的准备金，有必要采取多种融资手段。
三是加强养老保险基金管理。养老保险基金的管理包括行政管理和营运管理。基金行政管理是政府的职能，也就是政府主管部门对基金营运实行监管；基金的营运管理就是业务运作管理，包括核定、收缴、会计核算与财务管理、支付、投资营运管理等。为加强对养老保险基金的管理。我国应尽快统一管理体制，实行养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。首先，设置统一行政管理机构，制定政策、规划、加强监督、指导，从根本上克服政出多门、各自为政、扯皮内耗等问题。其次，明确养老保险基金经办机构的性质。基金的经办机构要接受行政管理机构的直接领导，其职能主要是收缴、核定、发放养老保险基金并做好相应的服务工作。国务院曾经规定，养老保险基金实行收支两条线管理，劳动部门所属的社会保障机构不再从基金中提取管理费，所需经费由同级财政拨付，按事业单位进行管理，这实际上就界定了养老保险基金经办机构的性质，是一种事业机构而非盈利机构。
（三）稳妥推进我国农村养老保险制度改革
改革开放以来，我国农村发生了很大变化。在养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，虽然总体来说，农村养老保险市场还是一个比较薄弱的市场，但是农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。为更好的促进农村养老保险制度的发展，可以从以下几个方面来执行。
一是保持政策的稳定性和连续性。现行的《农村社会养老保险基本方案》在促进农村经济和乡镇企业的发展，缓解老年贫困化问题，引导农民合理消费等方面发挥了积极的作用，应当继续坚持，并逐步加以完善。要从根本上打消农民 “一怕干部换，二怕政策变，三怕不兑现”的顾虑，为推进农村社会养老保险工作提供可靠的前提条件。
二是坚持因地制宜原则，避免 “一刀切”。我国幅原辽阔，广大农村地区差别较大。受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加养老保险是不可能的。因此，一定要坚持自愿原则，不能强制或强迫农民参加养老保险。要根据不同地区的经济发展水平和养老保险工作的开展情况，制定不同的政府补助政策，调动农民的积极性，扎实稳妥地推进农村养老保险工作。
三是健全基金管理制度，实现基金保值增值。面对银行利率不断下调的实际情况，应改变原有的承诺固定利率的做法，实行分段计息。同时，要积极研究养老金的保值增值措施，在购买国债的主渠道之外，可适当放宽投资领域，如进入市政基础设施建设等风险较小、收益较大的投资领域，还可将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率，促进资本市场的发展。
参 考 文 献
1、《保险学》
2、教育部中等职业《国家规划教材》
3、《中国劳动工资统计资料1978-1987年》中国统计出版社1989年版