一、绪论
二、农民工社会保险现存问题及原因分析
三、改进建议
内 容 摘 要
近年来我国随着城镇化进程加速，每年进城农民工呈增长趋势,由于农民工以中青年为主,大部分都还没有达到养老年龄,农民工养老问题目前还不突出,但随时间流逝,大规模的农民工年老体衰后的养老问题将发展为十分复杂的社会问题.农民工是一个被边缘化的群体,尽管农民工“亦农亦工”,“非农非工”的特殊身份使他们一直处于尴尬的境地,但他们为工业化和城市化进程发挥着不可忽视的作用,他们的权利应当得到相应的社会保障.如果这些问题不解决,将给社会稳定和构建和谐社会带来巨大的冲击.因此,解决好农民工的社会保险问题是刻不容缓的问题。
关键词：农民工；社会保险；现存问题；原因分析；改进建议
农民工社会保险问题研究
1、绪论
根据国家统计局对外公布的《2016年农民工监测调查报告》显示，截至2016年底，农民工总量达到28171万人，比上年增长1.5%，增速比上年加快0.2个百分点，这也是2011年以来农民工数量增幅首次扩大。所谓农民工，是指户籍仍在农村，在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者。农民工群体参与城市建设、创造财富，成为实现城市化、工业化、全面建设社会主义小康社会和构建社会主义和谐社会的中坚力量，为我国城市的繁荣发展做出了巨大贡献，但是农民工的社会保险却一直难以得到重视。解决好农民工社会保险问题，有利于维护农民工群体的合法权利，提高农民工群体的工作热情，从而有利于中国经济持续、健康、稳定的发展。虽然国家对农民工社会保险问题做出了指示，这方面的法制是否完备，对国家的经济发展和社会稳定，会产生直接的影响。但是农民工社会保险的不公平性问题在短时间能仍然难以解决，要完善农民工社会保险仍然是长远而艰巨的任务。
2、农民工社会保险现存问题及原因分析
农民工社会保险问题突出，主要表现在农民工参保率低且参保水平普遍较低，难以像城镇职工一样平等的享受养老待遇；农民工参加社会养老保险缴费筹资比较困难，社会保障关系不能跨地区转移，并且由于户籍限制，难以享受社会福利及救助，企业侵权现象普遍存在，极大的损害了农民工的切身利益。
2.1立法不健全是农民工社会保险缺失的根本原因
长期以来我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的法律保护。虽然我国立法体制已经逐步形成，但是对于一些特殊群体，一些弱势的容易被忽视的群体，仍没有建立法律加以保护他们的权益。迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。因为各地法规不统一，做法也各不一样，所以农民工不能获得同等概念的待遇和保护。
另一方面，我国关于农民工社会保险方面的法律制度缺失，实际操作上存在法律法规不健全且执行难等问题。由于劳动执法体系不健全，执法监察力量严重不足，造成执法不严、违法不究的现象比比皆是。除了法律制度的缺失，执法队伍建设滞后也是影响农民工社会保障的重要原因，极少数执法人员宗旨观念淡化，为人民服务意识差，有的甚至依仗手中权力谋取个人私利，成为执法队伍中的害群之马。
2.2资金不足，财力支持不够是农民工社会保险缺失的重要原因
近几年，国家集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险等又陷入资金困境。依靠土地经营收入很难保障包括农民工在内的农民的生活，加上一些自然灾害，甚至难以保障他们的温饱。国家为此提出了统筹城乡发展，推进城乡一体化进程，转移农村剩余劳动力，来改变传统的农民完全依靠土地保障的政策。资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。此外，从我对我镇农民工的调查来看在他们相对较低的收入中，用于维持生活，抚养教育子女，而且农村大部分家庭都是由子女赡养老人，已是相当紧张，再拿出一部分资金参加社会保险，也确实有一定的困难。所以政府应该对这些群体的特殊情况加以考虑，建立专门的基金保障这些弱势群。
2.3工作环境差，缺乏社会保险服务
由于农民工中的大多数人集中在“3D”（险、脏、难的英文第一个字母）职业岗位上，工作条件恶劣。一些企业片面追求效益指标，忽视安全管理，产生大量事故隐患和不安全因素，加之农民工自身安全保护意识薄弱，导致工伤事故屡屡发生。山西的煤要瓦斯爆炸事件屡见不鲜，然而获得的赔偿也是很少，加之企业最大限度的榨取剩余价值，忽视了农民工的安全和健康，患职业病赔偿的也是很少。而农民工面临严重安全生产隐患，缺乏的就是社会保障机制和社会保障服务。公众对农民工所面对的社保问题缺乏关注。
随着科学技术的飞速发展，信息的传播已经逐渐由传统媒体向新型媒体转变，互联网等新型媒体的出现使信息的传播不再受地域和时间的限制。在我国提倡构建和谐社会的大背景下，大众传媒应充分发挥其宣传舆论的作用，不断提高引导社会舆论的本领，营造和谐社会的舆论环境方面，有不可推却的职责。新闻媒体是整个社会了解和认识农民工的主要渠道，我国的多数媒体主要的目标受众是以城镇居民为主，尽管目前的媒体反映农民工的新闻报道在数量上也不少，但能真正反映农民工的真实生活和传达广大农民工心声的却不多。农民工在公众的这种“失语”现象，使农民工缺乏平等的媒介空间，并导致集体排斥下的农民工陷入身份认同的危机。
2.4农民工养老保险缴费难，参保率低，转移难
在农民工社会保险建设过程中，缴费筹资困难是最突出的问题。农民工大多对社会保险认识不足，参加社会养老保险的积极性不高，即使有些想参加的，也因工资微薄而无力缴费；而用人单位首先考虑的是自身的利益，农民工的利益却在其次，因此对缴纳农民工养老保险费大都持消极态度。《2016年农民工监测调查报告》指出，2016年，从事第二产业的农民工比重为52.9%，从事第三产业的农民工比重为46.7%。其中从事批发和零售业的农民工比重为12.3%，从事居民服务、修理和其他服务业的农民工比重为11.1%。外出打工的农民工大多文化程度相对较低，所从事行业大多为制造业和建筑业等对体力需求较大的行业。因此，农民工打工人群文化程度较低，大多靠出卖体力获得收入，挣钱的艰辛使他们对于支出表现的就比较谨慎，在收入本身不高而又对支出无法预期的情况下，他们宁肯把钱用于急需的家庭消费，而不用于缴纳社会保险。
从农民工从事的行业来看，不同行业的农民工社会社会保障水平差距也较大，尤其是风险很高的建筑行业工人。据国家统计局2014年4月公布的数据显示，2014年，农民工参加基本养老保险的比例为16.7%，而在高龄农民工聚集的建筑行业，养老保险的参保率仅为3.9%。如此之低的参保比例，多年却一直低位徘徊，几乎没有增长。与农民工养老保险参保率低同时存在的问题是农民工养老保险退保率高。虽然农民工参加养老保险的比例已经非常低了，但就是这些少数有幸参加了社会养老保险的农民工，也在参加养老保险不久便主动或被动选择了退保，先参加再退保已经成为一种较普遍的情况。
我国到目前还没有建立全国统一的社会保险体系，社会统筹层次不高，有的地方甚至连省级统筹还没有完全实现，社会保障地区分割、各自为政的现象突出。由于养老保险金的收缴与划支是按属地进行的，这样就和地方财政的收支挂上钩了，在社会社会保障统筹层次不高的情况下，从主观上讲，每一个地方的社保机构首先考虑的都会是怎样提高本地区养老金的收缴率和怎样防止本地区养老金的外流。从客观上讲，对于养老金压力较小或有结余的发达地区，如果社会保障关系转移制度设计不好，还会加重这些地方的养老负担，影响社会保障制度的可持续发展，导致不公平现象。
各地为了保护本地区的利益，在社会保险关系转移接续问题上设置重重障碍。目前，许多地方对于组织调动的人员，都接受其转移的保险关系，而这不适用于无组织流动人员；对于自我流动人员，转入地不认可其社会保障关系的视同缴费年限，其原参保地的视同缴费年限也难以转移；还有的地方有针对性地设置一些门槛，如征收养老保险超龄费，这种附加条件的做法不但凸显了不公平，还大大增加了社会保障关系转移人员的负担。此外，按照部分省市的规定，将社会保障关系和户籍挂钩，造成就业地与户籍所在地的社会保障关系无法正常连接，导致农民工等流动就业人员的养老关系分成若干段。
2.5游离于城市医疗卫生保障体系之外，难以享受医疗保障
随着改革的不断深入，城市职工建立了与经济发展水平相适应的医疗保障制度，但农民工没有这个待遇，尽管农民工是以青壮年为主的群体，但在疾病侵扰时，由于缺乏医疗保障，不能及时就医，病情被拖延。农民工医疗保险权益的缺失，往往导致他们有病不能就医，小病酿成大灾，甚至丧失劳动能力，导致刚刚脱贫或已走上小康之路的农户“因病返贫”、“因病致贫”。因此，农民工应有与经济收入相适应的医疗卫生保障。有啥别有病，这句话对于一个靠体力吃饭的农民工来说更是很恰当，他们辛辛苦苦只能赚一点钱，然而如果遇到病，对于日他们来说只有死路一条。建立医疗保险体系这是不断改善就业状态、增加收益、保障健康的重要保证。
无论是工伤、医疗、失业、生育还是养老保险，它们都能缓解投保人所处的困境，维持其基本的生活保障。然而，前几年的社会保险只是针对城市居民的社会保险，这些人一般都有稳定的收入来源。而已经脱离了土地却无法享受到城市居民待遇的农民工是一个被忽视的群体。但是收入微薄，工作环境恶劣的他们实际上是最需要保障的。他们发现无论是自己生病还是工伤事故，只有部分农民工享有单位提供的一点商业意外伤害保险，一旦离开单位，保险合同则随之解除。
2.6企业对农民工参保缺乏重视，侵权现象普遍存在
企业作为农民工工作和生活的主要场所，与农民工社会保障问题有着一定的因果关系，农民工社会保障问题的产生大多与企业社会责任相关。企业对农民工社会责任缺失，使企业处于一种低社会责任状态，侵害了农民工合法权益。根据有关法律规定，农民工有权参加基本医疗保险和工伤保险。然而部分企业对农民工参保存在一定的错误认识，认为为农民工参保会增加企业的营运成本，甚至有部分企业在不同程度地上存在对农民工的歧视，忽视农民工权益。事实上为农民工参保从长远上来看是为企业降低风险，特别是工作危险强度大的企业，为农民工参保是企业与农民工双方达到双赢的方法。
对于农民工、用工单位和地方政府三者来说，由于种种原因，或多或少的都存在一些短视心理和行为。首先，在农民工自己看来，是否参加社会保障，对他们影响不大。一方面，农民工对社会保障制度不太了解，对于届时能否享受到社保待遇没有信心，缴纳所谓的社会保障金，会减少自己的即期收入，加上农民工社会保障难以跨地区转移，他们宁肯留着钱带回家或自己花。另一方面，对进城打工农民这类农民工来讲，只要能有活干，其他都是次要的。如果农民工对社会保障等权益要求不高，恰中用人单位的心意，这样更容易找到工作。其次，企业以追求利润最大化为目标，会想方设法降低企业成本，主观上会逃避为农民工缴纳养老金。另外，这些企业所从事的大多为技术含量比较低的劳动密集型产业，产品附加值不高，企业利润比较低，那么就会因为担心影响企业经济效益和竞争力，不愿承担过多的人力资本投资和社会保险费用。
2.7农民工经济文化水平较低，且缺乏维权意识
农民工工资普遍偏低，因而获得更高的收入是农民工大量涌入城镇的最重要的原因。尽管能在城镇取得相对较高的工资，但是与城镇的消费水平相比却仍然是低水平，而且农民工由于没有较高学历以及专业技能，只能从事一些体力活等底层工作，工资水平很低。另一方面，农民工的工资增长缓慢。从上世纪80年代末到90年代末的整整十年，在物价普遍上涨的情况下，农民工的工资却上涨十分缓慢，城市职工的工资水平逐年有所提高，由于物价同时上涨，且上涨幅度远比农民工工资上涨幅度大，导致农民工的工资甚至是不升反降。这种现象的存在破坏着整个社会互惠互利氛围的形成，破坏着各个阶层之间的和谐关系，甚至有可能成为社会不稳定的因素，不利于构建社会主义和谐社会。从维护社会公平的角度来说，社会分配应该最有利于在社会中处于最不利地位的人群，但是农民工的工资不升反降，让我们看到了社会公正的缺失。
农民工的文化水平都偏低，这就使农民工处于一个很不利的地位：进入劳动力市场后，只能在次级劳动力市场上寻找工作。因此，农民工的劳动条件一般比较差，劳动报酬也相对比较少。由于缺乏高等文化教育，他们的法律意识、维权意识也都不强。即使有少数人知道自己的权益所在，但是他们中的大部分人为了眼前的经济利益或者是害怕失去来之不易的工作而主动放弃法律的保护。农民工在权益受到侵犯的时候，不懂甚至不愿去维权，这导致用人单位更加肆无忌惮地剥削农民工。
3、改进建议
随着城镇化的进程，到2020年时，将有36000万农村人口转移进城镇。这些人工伤、疾病需要医疗保障。更重要的是，到2030年之后，3亿农民工都将陆续进入退休年龄，这批农民工逐步进入老年阶段。无论是自己生病还是工伤事故，巨大的医疗支出是他们难以承受的。一、二十年后，这个群体进入老年阶段却没有任何养老保障，其被动局面将不堪设想。届时不仅这些人的老年生活将面临严峻挑战，而且社会将面临巨大压力。农民工衔接着农村和城市，是跨越城乡的边缘性群体，其双重身份使得其即应当纳入城镇社会保险范围，又应当纳入农村社会保险范围，因此尽早建立城乡有别、相互衔接、全民型的社会保险体系，是解决这类人群社会保险问题的基本方法。
3.1加强政府部门管理，推动农民工保险规范化制度化
法律制度的缺失使农民工社会保障缺乏制度上的基本保障,也导致保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等一系列问题。现行的政策设计导向，忽略了农民工利益的存在。社会保险政策本身就存在严重的缺陷，特别是社会保险关系转移、接续、支付等环节上的人为障碍，给农民工参保设置了太多的麻烦和不便。不论是城市发展规划和社会安排，还是计划生育、子女教育、劳动就业、社会保险、法律服务等等，都没有将农民工这一越来越大的群体列入范围，农民工还游离于城市的公共资源和公共服务系统之外。因此，政府部门作为管理部门，必须建立起与我国经济水平相当的农民工社会保险体系,使农民工社会保险工作走上规范化、制度化的轨道。
3.1.1政府必须在法律层面、政策层面和行政层面有所作为
在法律层面，要加快立法进程，着手启动和制定《农民工权益保护法》、《社会保险法》等相关法律，同时将修订《劳动法》工作提上议事日程。在政策层面，要尽快研究和制定农民工参加社会保险的实施方案和具体办法，具体实施方案和办法要在广泛深入调研的基础上，在充分尊重农民工意愿和准确掌握农民工真实需求的情况下确定。要注意不同地区的不同特点，同时对于农民工社会保险制度本身必备的构件，包括统筹范围、提取比例、关系转移、资金支付、基金运营与管理等等必须做出统一的规定和强制的规范。在行政层面，一方面要强化行政干预力量，保持政令畅通，另一方面要调整财政支出结构，要逐步增加社会保险支出在整个财政支出的比例，同时加大对农村劳动力输出地的财政转移支付力度。
3.1.2不断完善监督检查机制，监管执行要到位
对于众多以农民工为主体的企业而言，需要通过稳定的就业岗位、优厚的工资报酬、完善的社会保险给予广大农民工以最大的关心和体贴。企业不能将农民工参加社会保险视为提高用工成本的行为，而应看作增强企业职工的安全感、归属感、忠诚度和向心力，提高员工积极性和创造力，从而最大限度地提高企业用工的边际效益的战略措施。对于在认识上尚存误区的企业，需要加大监管力度，督促企业按照现行法律法规，规范用工，主动为员工办理各种社会保险，及时缴纳各种费用，建账造册，理顺关系。对于少数严重违反劳动保障法规的企业，必须加大劳动保障监察执法力度，严厉制止和纠正各类违法行为。
3.1.2.1采取定期检查、突击审查、不定时抽查等多种形式，加强监管力度。劳动保障监察大队应在每年一次书面年审的基础上，将重点放在对农民工从事的重点行业如制造业、建筑行业的用工情况、社会保险参保情况的审查上，利用劳动保障监察网格化管理的优势，促进企业为外来务工人员缴纳社会保险，遵守各项法律法规的规定。
3.1.2.2实行用工备案制度，全面掌握用工情况。鉴于农民工外来务工人员流动性大的特点，可以适当简化用工备案手续。比如，不需要填报《录用备案名册》、附企业营业执照等材料。只要企业在劳动部门登记一次完整的信息，以后每月申报在职职工花名册即可。通过这种报备手续，督促用人单位为其在册的职工缴纳社会保险。
3.1.2.3联合地税部门，对农民工从事的重点行业及企业参保情况进行筛查。以往由于政府各部门之间各管半边天，互不通气，造成许多单位逃缴、漏缴社会保险。劳动保障部门通过与地税部门联合，利用先进的计算机网络系统，将地税缴税单位与社会保障经办部门参加社会保险的单位进行比对，将未缴纳社会保险的企业暴露出来。这样既可以全面地掌握农民工从事行业企业的社会保险参保情况，又可以节约人力，大大地提高社会保险部门的效率，能较好地促进企业的参保率。
3.1.3彻底改革户籍制度，打破“城乡分治，一国两策”的局面
要着力推进户籍制度改革，为有条件的农民工进入城市、加入城镇社会保险体系创造条件。公安、劳动保障等部门要加强身份证管理方面的联动和信息共享，为社会保险经办机构共享公安户籍管理信息系统创造条件，以方便农民工参加社会保险和享受医疗、工伤等保险待遇，切实保障其合法权益。目前中国各地正陆续推行新一轮户籍管理制度改革，沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消，取而代之的是以条件准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式。如山东省出台了《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，规定从2006年9月起到2007年9月底，将在全省范围内逐步取消户口的农业、非农业之分，完全打破城乡分割，实行统一的户口登记管理制度。所以为了更好的保障农民工的权益应尽快打破城乡的农户和城市户口的分离，让农民享有应有的待遇，不被歧视，受到国家的通的同等对待。要通过提升社会保险经办机构的服务平台，改进管理服务方式，为包括农民工在内的广大参保者提供优质便捷的服务。这是一项复杂而又艰难的课题，需要集有关政府官员、专家学者、经办机构工作人员、企业经营管理人员、农民工民意代表等众多群体的智慧和经验之大成。要通过制度创新，理论再造，寻求新的运行机制和运作方式，最大限度地唤醒农民工参加社会保险的法律意识，充分调动农民工参保的主动性和积极性。
3.2建立多层次、灵活的社保机制，构建适合我国国情的农民工社会保险制度
目前我国农民工的特点主要有:一是基数大、劳动年龄跨度大、流动性强、就业范围广，且在农村户籍地都有自留地；二是主要集中在中小企业就业，由于我国中小企业规模小、竞争强，普遍存在着资金压力大等问题。三是我国先后实施了新型农村合作医疗保险、城镇居民医疗保险和城乡养老保险等一系列的城乡居民保障制度，均覆盖了农民工。由于存在以上三种情况，决定了农民工在较短时间内都按《社会保险法》来参加社会保险是不现实的。鉴于我国的现实国情，笔者认为现阶段应该采取分类、分层的方法，分步、分阶段解决农民工的养老问题，即根据农民工的不同特征，分类的基础上分层次、分阶段解决不同类型农民工的养老保险问题，先建立一种过渡性质的农民工养老保险制度，在此基础上，再考虑与城镇社会养老保险制度的接轨问题。具体的制度设计如下：
3.2.1分类分层方法
3.2.1.1分类解决农民工社会保险问题
按农民工的市民化程度进行分类，可分为三大类：
一是完全市民化的农民工，即在特定城镇达到规定居住年限，并有固定住所、工作单位和收入相对稳定的农民工，他们是累计缴纳社保费超过2年或者连续缴纳社保费超过1年的农业户口参保人员，多年在城市工作，有稳定的养老保险、稳定的收入，完成由农民向市民的初步转化，可将他们纳入现行就业政策范畴。
二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工。他们以务农为主，在城市中累计缴纳社保费不足6个月或者连续缴纳社保费不足3个月的农业户口参保人员，常年在不同城镇流动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所，他们间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅，农闲时进城务工，农忙时回村务农，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回乡再做农民。这类农民工短期内不适合纳入社会保险政策范畴，应在尊重其个人意愿的基础上，引导他们参加社会保险、新农保和新型农村合作医疗。
三是处于流动状态的农民工。社保缴费记录为间断式、跨地域的农业户口参保人员，他们的社保关系今年在山东，明年在山西，这部分人群市民化程度较低，间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅，处于非稳定状态。对这类农民工应尊重其个人意愿，遵循宜缓不宜急的方式，逐步将其纳入社会保险范畴。
3.2.1.2分层解决农民工社会保险问题
第一层：将第一类农民工纳入社会保险保险体系。由于这类农民工相对固定、易于管理，而且大部分已是熟练工人，他们对社会保险有明显的需求，所以对达到了一定的条件的应当给予其城市居民权益的资格，可以实施包括养老、失业、医疗、工伤、生育在内的已经在我国现阶段广泛推行的社会保险，具体提取比例、运行方式、支付标准可以根据当地的实际情况来确定，但必须做好与城市企业职工社会保险制度的衔接，并逐步纳入所在城市的统筹范围和层次。
第二层：对第二类农民工建立完全积累的个人账户制度。由于这类农民工具有亦工亦农、亦城亦乡、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，将他们纳入城镇养老保险制度和农村养老保险制度都存在一定的难度，所以应为这类农民工建立完全积累的个人账户制度。可以采取类似非正规就业或者自由职业者身份参加社会保险的方式推行，自由参保，自由退保，进退自愿，同时做好此类人员社会保险关系的接转工作。他们可以凭借身份证和工作证明在务工城市的社会保险机构办理个人账户，账号与本人的身份证号一致，并能够随时查询。个人账户基金来源于个人与企业的养老保险缴费，所有权明确，账户可随人转移，比较适合农民工收入偏低、就业不稳定等特点，易于农民工理解和接受，可以让农民工看到养老金的注入及增值状况。针对这类农民工群体流动性大的特点，个人账户作为一种完全积累的储蓄性账户，应该具有灵活性，可以转移、封存、接续、继承等，能够适应农民工向城镇居民的转化或回流到农村。所以采取完全积累的个人账户模式，就等于每年为其账户注入资金，在其老年时可积累一部分资金，使农民工的养老权益得到有效保障。
第三层：将第三类农民工纳入农村保险制度。这类农民工只是在农闲时才出来打工，主要是增加一些现金收入，改善在农村的生活；在农忙时又回到农村，以农业生产为主，进城务工只是他们的一种短期行为。这部分农民工的城市化意愿不高，可以说他们的“根”仍在农村，本质上还是纯粹的农民。因此，随着农村社会养老保险制度的逐步建立，把他们纳入农村养老和农村合作医疗保险制度比较可行。对这类人群也可以尝试建立农民外来务工人员综合保险。该保险应有别于城镇职工基本社会保险，缴费标准低于基本社会保障，享受保险待遇低于基本社会保障水平，可一次性支取，也可按期享受，用人单位缴费水平不变。该险种具有高度灵活性，既可按低标准享受保险待遇，也可由外来务工人员补足缴费差额后按基本水平享受社会保障待遇。如果外来务工人员对其所缴纳的保险要求退还，则用人单位多缴纳的部分社会保险费用也可返还其所在单位。这样既保证了外来务工人员享受社会保险待遇的权利，也使用人单位不会因外来务工人员的离开而遭受损失。
3.2.2分步分阶段法
目前，各地都在关心农民工参保问题，也提出了不少诸如“进同一笼子”、“双低”、“另起炉灶”等方案供选择。此外，还有的以商业保险代替社会保险等。这种种方案的出发点，都是基于解决农民工参保这一根本目的的，因此，都是积极的、具有一定可行性的方案。但对于农民工参保方案的制定，必须考虑经济基础，“财政兜底”是十分鼓舞人心的，也体现了我们党和政府一切为了人民利益的宗旨。但毕竟存在“承受能力问题”。将已超过城镇职工人数的全部农民工（包括灵活就业人员）包起来，确是一个很大的问题。在统筹地区财政没有十分把握将全部农民工纳入财政社保“笼子”前，根据各地农民工的实际情况，制定相关政策，将他们分步分阶段的纳入到社会保险行列中。
3.2.2.1首先建立农民工的工伤保险制度。工伤保险个人不但不缴费且费率低，发生工伤赔付时待遇高。建立农民工的工伤保险制度，能分散和化解农民工所遭受的职业风险。企业必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险，有条件的企业还可以再为农民工办理商业意外伤害保险。
3.2.2.2其次建立基本养老保险。基本养老保险虽缴费高，但是转移方便，且缴费满15年后退休享受待遇规定明确，能实现老有所依，老有所养。允许农民工以个人名义参加养老保险并允许一次性交纳。笔者认为，只要农民工个人有能力为将来储蓄，我们就应该提供这样一种机制为他们的将来作保障。允许他们像本地城镇职工似的以“自由职业者”或者其他身份的个人名义参加养老保险。同时，当农民工经济条件允许时，可以允许参保人一次性趸缴不足年限的基本养老保险费，或者采用“预缴”的方式多次缴清。如果将来愿意转回农村，还可以和农村养老保险账户合并计算养老金。这样有利于提高农民工参保的积极性，保障农民工的长远利益。
3.2.2.3最后建立城镇职工医疗保险、失业保险和生育保险，其实这三项保险对绝大多数农民工没有多大实际的作用，因此作为农民工最后选择参加。城镇职工基本医疗保险不但缴费高且转移关系难，加之最低缴费年限规定各地不统一，因此办理异地转移接续是很难的。况且绝大多数农民工都参加了新型农村合作医疗，若患重大疾病还可申请城乡医疗救助和刚实施的大病补充保险报销。失业保险和生育保险虽然缴费低，但享受待遇短及享受次数有限。对农民工来说，若失业或生育时他们绝大多数都回原籍，对他们的生活没有多大影响。对于农村因拆迁合并或征地的失地人员这类特殊人群，可以考虑由当地政府在土地补偿款中拿出一部分投保医疗保险、失业保险和女工生育保险，解除他们的后顾之忧。
3.3切实解决高龄农民工养老问题
国家统计局发布的《2016年农民工监测调查报告》显示，2016年农民工总量达到28171万人，农民工仍以青壮年为主，但所占比重继续下降，农民工平均年龄不断提高。2016年农民工平均年龄为39岁，比上年提高0.4岁，其中50岁以上农民工所占比重为19.2%，比上年提高1.3个百分点，50岁以上的高龄农民工人数已经突破5000万。这个规模庞大的群体面临的养老问题应引起社会高度关注。高龄农民工中的大多数不仅难以在下行的传统行业继续就业，也无法从新兴行业中获得岗位，他们往往还需要肩负整个家庭的经济负担。长期非正式就业的高龄农民工将来很难享受到城镇职工养老保险好其他保险待遇。对贫困的高龄农民工而言，现在能够继续工作并获得收入，比未来的养老问题更加迫切，但养老问题也已经近在眼前，高龄农民工的养老问题应尽早从制度层面着手解决。首先，建议国家划拨专项资金协助解决高龄农民工缴费年限不足的难题。其次，尽快建立农民工养老保险个人账户累加、结算、转移支付平台，激活分散于多地的个人养老账户资金。最后，切实保护高龄农民工从宅基地和承包地获得收益的权利，让土地能够成为高龄农民工养老的最后一道屏障。转换土地保障功能。通过提取一定数额的土地转让金、土地补偿金，在农业税中提取一定比重的社会保障税都是可见成效的方法。在广州市实施的“农转居人员基本养老保险办法”中规定：由国土资源管理部门负责征地补偿费用中基本养老保险费的督促解缴，是一个可以借鉴的方法。
3.4多措并举，为农民工融入城市化进程提供便捷服务
农民工社会保险制度应当作为整个社会保险体系的特别制度而存在，这是我国现有国情决定的，也是建立统一的社会保险制度的必经阶段。在这一阶段或者时期，必须充分考虑农民工的特点和实际需求，制定灵活方便的农民工社会保险政策，既要符合农民工的实际利益，又要方便农民工及时参保。我们应该积极的加强对于社会保险的宣传以及社会保险体系的建设与维持，充分调动农民工参保的积极性以及对于社会保险的认知能力，強化政府牵头、企业带队、农民工参与的现代保险环节，千方百计为农民工提供便利条件，让社会保险真正成为保障农民工基础社会福利的排头兵。
3.4.1降低农民工参保“门槛”。目前，各个地方对于农民工参保的门槛设的过高，主要包括3个方面：缴费基数、征缴比例、缴费年限。笔者认为，首先，由于大部分农民工工资低、负担重，无力承担过重的社会保险费用，从而可适当降低农民工的缴费基数，可以允许条件好的农民工选择和本地城镇职工相同的征缴基数，对于最低缴费基数的确立以市最低工资标准为最低限。其次，降低各险种征缴比例。可以免去个人缴费部分，适当降低单位缴费部分，这样有利于增加单位为农民工参保的积极性。另外，可以适当降低农民工的缴费年限。农民工在企业打工不稳定性较大，有的很难做满15年，如把最低缴费年限降为10年，能让更多的农民工年老时领到养老费，生活有保障。当然，参保门槛降低的同时可以适当降低其领取养老待遇的标准，本着“低进低出”的原则，对于农民工的养老待遇妥善处理。
3.4.2简化办事程序，为农民工参保企业办理社会保险业务开辟绿色通道。由于农民工企业中外来务工人员流动性大，要求企业按人员变动办理正常参保手，不仅增加了企业和社保经办机构的负担，而且会降低办事效率。社保经办机构应允许农民工参保企业按单位用工人数变化，每月申报在职职工名单，定期统一办理职工参保停保的工作。
3.4.3加强对进城农民工人员的培训，提高整体素质，增强其参加社会保险的积极性和主动性。通过对企业给予适当补贴，建立奖励基金，鼓励企业自发地送外来务工人员参加技能培训，不断提高进城农民的思想素质、技能素质，提高外来务工人员的地位。同时认真调整政策设计，并积极创造条件，加强农民工与城市居民的沟通与融合。一方面要引导市民正确对待农民工在城市经济社会生活中的角色变化，以及对原有利益的影响，倡导宽容的城市文明新风。另一方面，要引导农民工对所在城市的认同和归属，培养他们的公民意识和平等意识，树立城市文明所需要的现代思维和价值观念，提高适应现代社会要求的道德修养和内在素质，练就良好的文明的生活方式和生活习惯，自信、自立、自尊、自爱，奋发进取，自强不息。要让广大农民工参与城市化、现代化进程，同时给予他们与城市居民同等的政治权利、国民待遇和公共社会服务，从而焕发其主人翁的精神和创业热情，提高其自觉参加社会保险的积极性和主动性。
参 考 文 献
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