税收流失是目前我国财税界普遍关心的热点问题，也是困扰世界各国政府的一个难点问题。国内外的税收征管实践证明，在一定的社会发展水平、税收征管水平和特定税制条件下，由于税收成本的制约，发生一定的税收征管损失（又称税收流失）是不可避免的。
一、阐述税收流失的定义
税收流失是指在一定的税收制度条件下国家对所有经济活动所产生的收入应征收而未征收的税款。
据多方面资料的保守估计，我国每年税收流失额至少在4000亿元左右。近年来，我国税收征管的整体水平提高了，确保了国家税收最大限度收缴。但从总体上来说，税收流失的情况还较为严重。
二、税收流失的主要渠道
（一）偷税
（二）欠税
（三）骗税
（四）滥用税式支出
（五）避税
三、税收流失的成因
（一）税收制度不完善
（二）法治水平不高
（三）征管环境差异
（四）利益驱动影响
四、防范税收流失的措施与建议
（一）完善税收制度
（二）坚持依法治税
（三）建立三大机制
（四）加强税收征管
内 容 摘 要
税收流失是目前我国财税界普遍关心的热点问题，也是困扰世界各国政府的一个难点问题。国内外的税收征管实践证明，在一定的社会发展水平、税收征管水平和特定税制条件下，由于税收成本的制约，发生一定的税收征管损失（又称税收流失）是不可避免的。税收流失是困扰社会发展的一个重大问题，它不仅会影响一国政府的财政收入，而且还会导致政府经济信息失真，误导政府经济决策，破坏市场经济秩序和社会道德观念，损害国家税法的权威性与实施效果。
浅析税收流失的成因及对策。
浅析税收流失的成因及对策
税收流失是目前我国财税界普遍关心的热点问题，也是困扰世界各国政府的一个难点问题。国内外的税收征管实践证明，在一定的社会发展水平、税收征管水平和特定税制条件下，由于税收成本的制约，发生一定的税收征管损失（又称税收流失）是不可避免的。作为税收存在与发展的伴生物，自税收产生之日起，税收流失即与之相伴相随。从中国秦朝存在的“匿日”，汉代出现的“度日不实”，到目前世界各国普遍存在着的偷税、骗税、逃税、暴力抗税等，税收流失这一现象并没有因社会的发展、人类文明程度的提高和法制的加强而被遏制，相反却出现了前所未有的泛滥和猖獗。有资料显示：德国每年的税收流失额为500亿马克；意大利的税收流失率估计高达30%—40%；印度、巴西等国的税收流失率高达50%；即使是法制比较健全、征管水平较高、公民纳税意识较强的美国，据官方估计联邦政府的税收流失率也有14%，每年的税收流失额近2600亿美元。近年来我国的税收流失问题已相当严重，造成了国家财力不足、政府宏观调控能力减弱，且扰乱了社会经济秩序。税收流失的渠道有哪些？有哪些原因？怎样加以治理和防范？下面就对这些问题进行一个初浅的探索与分析。
一、税收流失的定义
税收流失是指在一定的税收制度条件下国家对所有经济活动所产生的收入应征收而未征收到的税款。这里指所有经济活动，包括“地上经济”和“地下经济”。“地上经济”是指已纳入国民经济核算体系并在国家有效控制范围之内的经济活动及其收入。“地下经济”一般是指防止和逃避政府的管制、税收和监察的经济活动以及由此获得的收入。两种经济活动中都存在税收流失现象。前者是显性流失，后者为隐性流失。并且随着经济形势的发展、税费负担的增加和政府管制能力的下降，“地下经济”的税收流失会有增多的趋势。
税收流失主要包括“地上经济”中存在的纳税人偷税、骗税、抗税、避税、欠税造成的税收流失和处于政府有效控制之外的“地下经济（又称“非法经济”、“未申报经济”和“未登记经济”）的税收流失以及因税收“寻租”、行政干预、地方保护主义、费挤税造成的税收流失。这里需要强调的是，属于国家政策允许和权限范围内的税收减免不在税收流失之列，而违反国家政策规定超越权限审批的税收减免或变相减免则是税收流失。据多方面资料的保守估计，我国每年税收流失额至少在4000亿元左右。近年来，我国国税系统基本实现了系统内的网络互联，信息化建设覆盖了税收征管、增值税专用发票监控、出口退税、办公自动化的全过程，使我国税收征管有了强大的技术支撑。全国海关在提高通关效率的同时，积极采用集装箱检查系统、电子地磅，先进的检查化验设备等科技手段，提高了打击偷装偷卸、伪报价格等走私违法活动的有效性和命中率。税收征管的整体水平提高了，确保了国家税收最大限度收缴。但从总体上来说，税收流失的情况还较为严重。
二、税收流失的主要渠道
(一)偷税
偷税所造成的国家税收损失在我国税收流失总额中所占的比重最大。综观世界各国的税收实践，偷税是一种非常普遍的现象，发达国家的偷税比例占10％左右，发展中国家的偷税比例占20％左右。我国的偷税面相当广。从各税种看，不论是商品劳务税，所得税，财产税，还是其它税种都存在偷逃问题。其中增值税尤为严重，有的一般纳税人在抵扣进项税额上做文章，有的专门在增值税专用发票上做手脚，以达到偷税的目的。
（二）欠税
欠税即纳税人未按税法规定时限缴纳税款造成拖欠应纳税款的行为。从欠税户的类型看，大致有以下几种：一是破产企业的欠税，二是停产企业的欠税，三是产品赊销借故欠税，四是债务链制约的欠税，五是为获利故意欠税。
（三）骗税
广义的骗税包括骗取出口退税、骗取税收优惠以及做虚假账目欺骗税务人员而导致偷税。在骗税活动中，危险最大的是骗取出口退税。近年来，骗税已从高价值、高税率的产品发展到普通产品，骗税人员从少数出口企业发展到专业骗税团伙。
（四）滥用税式支出
包括擅自减免税和退税、提高起征点与免征额、降低税率与滞纳金等，其中减免税上的问题最大。近几年的减免税呈现出两个明显的特征：一是政策性减免税越来越多，税基受到严重侵蚀；二是各地对扶持性和困难性减免的审批尺度不一，操作随意性很大，减免税管理权限混乱，结果出现减免税多、散、乱的现象。有些地方在地区利益的驱动下，以开放搞活为借口，制定了大量的减免税规定和税收优惠规定，转移国家税收收入，分散国家财力，搞地方保护主义。
（五）避税
避税是指纳税人利用合法手段，通过资金转移、费用转移、成本转移、利润转移等方法躲避纳税义务，以达到少纳税或不纳税目的的一种经济行为。在经济利益追求方面，避税和偷税的客观效果是一致的，都是以维护、增加和扩大本身的既得利益，减少纳税数额为目的。在外商投资企业和外国企业以及外籍个人中，避税行为尤为普遍。
三、税收流失的成因
（一）税收制度不完善
第一、新税制由于在税种设置上缺乏通盘考虑，部分税种在系统性、协调性、适应性和可操作性上“先天不足”。比如，增值税税制设计明显超越我国社会发展水平，不仅征管难度大，税收成本高，而且极易成为违法分子偷、逃、骗税的目标和攻击对象。同时税负、税率不统一，加上某些抵扣政策上的缺陷，更为偷、逃、骗税和避税提供了便利途径。以我市煤炭生产行业为例，一般纳税人的平均税负约8.5％，而小规模纳税人的平均税负仅为5.6％左右，两者相差2.8个百分点。实践中，很多享受税收优惠的企业通过购买小规模纳税人的产品，以增加享受优惠政策的额度，而增大了小规模纳税人的销售，挤占了一般纳税人的市场份额，从中直接或间接获益，造成国家税收损失。
第二，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在企业改制、产权转移以及生产经营方式发生转变的新情况下，部分纳税人利用税制上的缺陷和征管上的漏洞做文章偷逃税收，如一些企业利用网上交易偷逃税款。
第三，现行税制的某些规定理论上合理，实践中难以贯彻落实。如混合销售行为的认定上，存在政策性的漏洞，纳税人为避税往往可以自行选择缴纳增值税或营业税，给税务部门的征收管理带来困难；又如国税、地税为争税源，任意认定纳税人的适用税种，使纳税人对混合销售行为的政策感到困惑。
（二）法治水平不高
在税收立法方面，既有越位问题，又有执法缺位问题；既存在着税收规范性文件与税收法律、法规和规章相抵触，或者同级税收规范性文件之间相互矛盾的现象，同时又存在着不少漏洞，甚至有些方面尚无法可依。一些税种的立法进程滞后，税法级次较低，影响了税法的刚性。
在税收执法方面，既有执法随意、执法监督不力的问题，又有执法难的问题。一方面在征管环节违法操作现象突出，一些地方违规减税、免税，甚至组织参与买税卖税、虚开发票、骗取退税等等。另一方面一些税务机关对已查出的偷逃税案件以补代罚，以罚代刑，降低了税法的威慑力。同时，由于税务机关缺乏直接有效的查、办案职能和技术手段，加之税收司法保障不力，尤其是对伤害税务人员人身案件的查处力度明显偏弱，以致对涉税违法犯罪的打击没有形成高压态势，造成税收执法难。
在征纳环节，既有税务机关效率不高，征管人力资源不够，科技手段、征管手段和信息化技术落后等主观因素，又有纳税人税收法治意识偏弱，主观不依法纳税、不诚信纳税，蓄意破坏和扰乱税收秩序的客观因素，这也是造成税收流失的一个重要原因。
（三）征管环境差异
一是国家对经营活动法定约束力不强，各个行业没有法定的利润水平，导致无序竞争、恶性竞争现象突出，税基受到侵蚀。二是财务监控机制不力。随着经济全球化、多元化格局的形成，会计核算人员素质偏差，受利益驱动，加之业户、业主不诚信，蓄意作假犯规等主客观原因，导致会计核算资料失真，甚至作假而造成税收流失。
（四）利益驱动影响
税收流失之所以在近几年反映尤为突出，是与一些纳税人、一些地方政府的经济利益直接联系在一起的。一方面纳税人依靠偷税、逃税、骗税和避税可以直接获取利益，这是造成税收流失的最直接原因。另一方面由于分税制财政体制和税收指令性计划的存在，一些地方也可以通过在税收上做文章，从中直接或间接获取利益。特别是在地区经济发展不平衡，贫富差异较大的情况下，一些经济发达地区的税源相对充裕，“藏富于民”的现象比较突出，尤其对小规模纳税人管理偏松，定额偏低，甚至还有包税现象。而贫困地区则正好相反，收“过头税”、搞寅吃卯粮，甚至出现买税卖税现象，这样不仅扰乱了税收秩序，而且难以反映出税收的真实水平。
我市一个典型的例子就充分暴露了地方保护主义的危害。我市所在地区为了加强加油站增值税的管理，按照有关规定我市国税局通过采取铅封、封存、强制拆除、罚款等强硬措施后，所有社会加油站，预计从2002年7月中旬至2003年7月底止，将入库税款120万元，是未实施税控前同期入库税额的17倍。我市××加油站，只有两台加油机，未铅封前，税务机关实行定期定额的征收办法，每月定税360元，纳税人说定高了，要求税务机关调整定额，否则将拒绝缴纳税款。实施铅封后的2002年10月，该加油站缴纳税款4500元，是未实施税控前的12.5倍。但最后的答案是入库税额并未达到预测水平，原因由于我局对加油站全面实施了税控管理。而周边地区未实施税控管理或管理流于形式，仍实行的定期定额征税。这样做的结果，一是纳税人心里不平衡，认为我市国税局管得太严，执行政策“过左”。加剧了税企之间的矛盾。二是因我们对所有加油站都按增值税一般纳税人管理，个别业户将油购进后，低价转卖给周边地区的小规模加油站。然后将购货的增值税专用发票，通过税务机关认证后抵缴应纳税款。三是周边地区的加油站。由于未实施税控管理，税负偏轻，偷逃税严重。将油价一降再降。这种不平等竟争,对我市的加油站形成合围封杀的态势,使我市加油站经营十分艰难。很多本地和外地车辆，哪怕相距几十里远，也要到周边的加油站加油，而不在我市境内加油。这样无形中就造成了税收流失。
四、防范税收流失的措施与建议
虽然导致税收流失的原因是多方面的，但防范和治理税收流失必须从根本入手。我认为治理和防范税收流失应侧重抓好四个方面的工作。
（一）完善税收制度
一要尽快制定和修订完善与新征管法及其实施细则配套的法律法规。二要调整流转税政策。包括改进增值税纳税申报办法和日常稽核办法；针对增值税抵扣凭证方面存在的问题，可以考虑采用销售实耗扣税法予以弥补；增设消费税税目并调整其税率；清理、调整交通运输、建筑安装和房地产行业的营业税政策。三要完善所得税制度。对于企业所得税，要统一内外资企业所得税制度，规范企业所得税的各种优惠措施。对于个人所得税，要从现在的分项计征逐步向综合所得计征转移，并尽快实现多部门信息共享，增强税务部门对税源的监控能力。四要完善地方税制体系。尽快开征遗产税和赠与税，修订车船使用税暂行条例、耕地占用税暂行条例和印花税暂行条例，改进证券交易市场税收制度，对资源税的应税矿产品适当划分级次，实行差别税额征税。
（二）坚持依法治税
加强法制建设。一方面要完善税收法律体系。既要加快税收立法进程，完备税收法律制度，满足税收工作有法可依、有法必依的需要；又要建立健全规范的税收行政立法机制，严格遵守立法程序和权限，提高立法质量和级次，保持税收立法的系统性、完备性和权威性，维护税法权威，促进税务机关依法征税，政府部门依法管税，纳税人依法纳税, 并完善协税护税网络。另一方面要积极培育符合现代法治精神的税法意识。这不仅要求纳税人应当有“纳税人观念”，税务机关应当有“征税人观念”，政府部门应当有“用税人的观念”。更重要的是让全民对税法有一个深刻的认识，逐步将依法纳税、依法征税、依法管税和依法协税护税变成自觉行动，形成全社会依法治税的合力。
严格依法征税。首先要严格执行税法和各项税收政策，维护税法的统一性和严肃性，树立税法权威。其次要坚持“内外并重、重在治内、以内促外”的税收法治导向，重点落实税收执法责任制和过错追究制，规范税收执法行为，严格执法程序，加强执法监督，减少税收执法主体，上收执法权限，强化征管查各环节的事前、事中、事后监督，既要确保有税必收、应收尽收，又要防止“无税收税”、有税不收、收“过头税”现象发生。此外，还要以推进“金税工程”为龙头，加快税收信息化建设步伐，充分运用科技手段和现代信息技术强化税收控管，降低税收风险，堵塞税收流失漏洞。
坚持依法管税。一是要求各级政府必须转变职能，坚持依法行政，用法律和法规来规范政府行为，充分尊重、维护和支持税务机关依法治税。二是要切实加强对税收工作的领导，为税务机关依法治税撑腰壮胆，促进严格行政、严格执法，确保国家税款及时、足额入库。三是加快建立专门的税务司法保障体系，尽快建立税务警察、税务审判机关，使税务执法和对涉税违法犯罪行为的追究更为专业规范、直接有效，增强对涉税违法犯罪的打击力度。四是要把协税护税工作纳入法制化、制度化管理轨道，增强部门和社会协税护税的责任，使各级行政执法部门在处理税收问题时都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，增强税法刚性，努力创造法治、公平、文明、效率的税收法治环境。
（三）建立三大机制
建立纳税服务机制。一是提高纳税人对税法的认知度。要通过教育、培训、宣传等形式，按照不同年龄层次、不同文化层次、不同社会阶层，针对性地开展税收基本知识的普及；通过有效辅导、咨询等形式，为纳税人提供主动式的帮助，这是解决无知性不遵从最重要的途径。二是方便纳税人履行纳税义务。重点是明确办事程序，简化办事环节，为纳税人提供优质高效服务。着力推行多元化申报、办税方式，打破办税服务时空界限，为提高纳税遵从提供便捷条件。三是切实维护纳税人权利。重点是建立和完善争议调解和纠错机制、赔偿机制等，使纳税人感受到在履行义务的同时，其合法权益也受到保护，从而激发出主动申报纳税的热情，有利于遏制其感性不随从，减少对纳税的抵触情绪，并消除偷、逃、骗税和抗税的心里准备和企图，减少税收流失的人为因素。
建立税收监控机制。一是建立覆盖式的监控体系，充分运用科技手段提高税源监控的广度。从税源产生的不同阶段、不同环节实施监督。二是要建立起立体化的监控体系，提高税源监控的深度。凡与税基产生有直接或间接联系的信息，都应纳入税收信息采集的范围。通过对来自不同渠道的信息进行分类、加工，核对其纳税申报的真实性和准确性。三是借助信息化实施税源监控。以“金税工程”为突破口，全面开发金税三期工程，扩大其监控领域和税种；广泛使用纳税评估体系，提高信息采集的准确性，提高评估结果的正确性；加速ＣＴＡＩＳ信息系统的推广和使用，完善税收信息资料；开发和运用其他配套措施，形成完整的税收监控体系,实现全国税务信息资源共享和科学利用。
建立税收处罚机制。首先，要着力提高税务稽查的威慑力。通过培养一批专家型的稽查队伍，提高稽查装备，以实现有偷必能查的目的。其次，要实行严厉的处罚制度。纳税人发生偷、逃、骗税等行为，一经查实，应予重罚，该追究刑事责任的要坚决追究，以提高其不遵从的直接成本，增大违法犯罪风险。再次，要加紧建立完善税收司法保障体系，扩大税务稽查查办案的特许权，提高对涉税违法犯罪的惩处力度。
（四）加强税收征管
加强税收征管，提高税收征管效率是减少税收流失的一个重要途径。一要树立先进的税收理念，改革和完善现有税收征管体制、机制、制度，改进税收管理手段，完善税收管理方式，全面提高征管质量和效率。二要充分发挥现代信息技术在税收征管、执法领域的作用，加强税源信息的采集、分析和对征纳活动的动态监控，使税收征管建立在“精、深、细、严、实”的基础上，把该收的税都收起来。三要认真贯彻落实国家税务总局“１＋３”工作思路，牢固树立起从经济到税收的观念，坚持做好依法治税、从严治队、科技加管理“三篇文章”，提高税收工作整体水平。四要加快构筑适应新形势需要的税务代理体系，通过税务中介机构的合法介入，促进依法诚信纳税机制的形成，不断推动税收征管和税收执法工作向前发展。
（五）建立高素质的税务干部队伍
当前，税务干部整体素质不高，执法水平参差不齐。要有效改善这种状况，一是各级领导干部要牢固树立正确的执法观念，树立公平观念和服务观念；二是全体税务干部要从政策理论水平、业务技术能力和实际工作效率等几个方面提高综合素质；最后，特别强调的是要加强执法检查，完善监督机制，要强化公开制度，增加税收工作的透明度，严厉打击执法犯法的行为，让全社会都来关心和支持税收工作。
参 考 文 献
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