目录 一、政府非税收入的内涵、历史沿革、管理现状。------------------------------3
二、政府非税收入管理存在的问题及成因分析。--------------------------------5
三、政府非税收入管理改革探索及实行规范化管理的对策。------------8
四、简短的总结。-----------------------------------------------10
关键词：政府非税、收入、管理（关键词为3—5个专业素语）
政府非税收入规范化管理初探
2001年1月《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线进一步加强财政管理意见的通知》（国办发〔2001〕93号）中提到了“非税收入”这一名词，这是在国家正式文件中最早出现的，在此以前，各级政府文件中广泛使用的是预算外资金这一概念。应该说政府非税收入概念的出现，标志着我国在建立公共财政体系、强化财政职能、规范非税收入管理上，取得了认识上的突破。
政府非税收入的内涵、历史沿革、管理现状。
政府非税收入是指国家在依照税法征税取得收入之外，各级行政机关、司法机关和代行政府职能的事业单位，在对社会、经济和技术、资源实施管理过程中，依据国家法律、法规和具有法律效力的行政规章的规定以行政事业性收费、基金、集资、罚款等形式无偿地向法人、社会团体和城乡居民个人取得的收入，以及国有企业上交利润等收入。简而言之，政府非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入。因此，政府非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政性资金，与政府税收收入共同组成了国家财政收入。
在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款。其中，国营企业上缴利润等，纳入财政预算管理，有关部门收取的少量费用，如企业登记费、学杂费等，纳入财政预算外管理。因此，在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”的现象。改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破，本着放权让利、分灶吃饭的原则，财政体制进行了几次改革，对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续、快速发展起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了各地大规模收费之幕。这种相互激励的膨胀机制最终导致了收费名目满天飞，收费数额年年涨，收费形成小金库从而分散了国家财力。为扭转混乱局面，1996年，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号），原先包括大部分政府性基金以及所有的行政事业性收费在内的预算外资金的管理取得了逐步的规范，至2004年，包括国家出台的所有政府性基金和国家、省两级出台的大部分行政性收费均已纳入预算管理，而不再作为预算外资金的形式存在。同时随着事业单位改革，部分事业性收费推向市场化的经营服务收费，以及部门预算、综合预算的扩面实施，由此，预算外资金概念以及管理模式的特征已越发不明显。
政府非税收入与预算外资金比较，两者既有区别又有联系。政府非税收入是按照收入形式对政府财政收入进行分类的结果；预算外资金是相对于预算内资金而言的，是按照资金的管理方式对政府财政资金进行分类的结果。因此，政府非税收入强调的是通过不同于税收形式所取得的财政收入；预算外资金强调的是没有纳入预算管理的这部分财政性资金。之所以将两者联系起来，是因为随着管理思想、管理体制的确立，两者之间存在着事实上的替代关系。
遵照政府非税收入的上述概念，目前理论界和各地实际操作中普遍认同的政府非税收入范围，包括以下几项：（一）行政事业性收费；（二）政府性基金（含专项资金、附加）；（三）罚没收入；（四）主管部门按规定或经批准从所属单位集中的资金；（五）经国家批准发行彩票募集的资金；（六）以政府名义接受的捐赠资金；（七）国有资产出让转让收益；（八）其他税收以外的财政性资金。
虽然财政部于2002年6月联合中国人民银行下发了《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》（财库〔2002〕37号），但全国性的政府非税收入法规以及管理制度尚未形成，各地都是根据自己的管理现状进行着探索和改革，从目前政府非税收入的改革和管理现状来看，存在着以下主要的几种改革和管理的模式：
（一）财政部模式。其具体的管理方式是，政府非税收入管理政策的制定由财政综合部门负责；票据使用与监管由票管中心负责；核算和决算由国库部门负责；收支计划由财政各业务分管部门编制并负责审定。其优点在于政府非税收入集中到了财政的一个职能部门管理，有利于节约资金、提高效率、相互监督、提高透明度。弊端在于容易造成财政管理中各部门之间的管理脱节、职能缺位以及不能及时发现和解决收缴随意、收入流失等问题。
（二）江浙模式。即沿用原来预算外资金管理上的传统模式，由财政综合部门实行项目审批、票据监管、资金核算、计划编制。其优点在于充分利用财政综合部门的预算外资金管理经验和实践证明行之有效的“以票管费”的管理体系，及时把握和监管政府非税收入的征收使用情况，而对于应缴入预算管理的各项政府非税收入，通过财政专户进行归集后再定期缴入国库，避免预算内外分别管理而浪费财力、物力、人力。其弊端在于这种方式与财政部的要求有不一致的地方，在实际执行中容易受到中央政策的影响而造成管理方式的不稳定以及与财政部业务部门的不对口。
（三）川湘模式。主要特点是成立专门的非税收入征管机构，通过计算机及网络信息，采用银行代收或大厅集中的方式进行征收，支出方面，由厅内各归口业务处按照具体的支出定额编制部门预算，经审核批准后执行。其优点是加大了财政部门对政府非税收入的监督力度，确保应收尽收。其弊端是办事程序上衔接不够好，影响工作效率和单位用款，同时其征收管理主要通过计算机网络进行，对人员的业务素质、收款业务的环境提出了新的要求。
对比以上几种模式，互有利弊。扬长避短，关键要在工作中做到对财政政策的高度重视，重视非税收入全方位的改革，包括收入制度、使用制度以及其他的相关配套措施的改革，以形成一套完善的政府非税收入管理措施。
政府非税收入管理存在的问题及成因分析。
目前政府非税收入管理存在着一些问题和不足，主要有以下几个方面：
（一）缺乏统一的全国模式和统一的全国性法规，无法形成全国性
的规模效应。由于政府非税收入管理是一个全新的领域，尚未形成统一的框架体系，而且目前各地的试点也都是结合自身的需要和特点出发，因此虽然形成了各自的特色，却都无法推广到全国，形成统一的模式。另外相对于税收征管体系的完整性、法制性，政府非税收入征管没有过硬的法律手段，现有的全国性法规还是国务院国发（1996）29号文件及国务院281号令，而地方性法规还只是继续沿用着各省市原有的预算外资金管理条例。
（二）管理思想上不统一，征收范围、征收主体存有争议，造成征管困难。政府非税收入发展迅速，规模不断扩大，但至今仍没有一个权威而统一的定义，在管理上造成很多漏洞。一方面将预算内政府非税收入作为预算外资金管理，违背财政预算统一完整原则。另一方面，一些应纳入财政专户管理的非税收入，却游离于财政监督管理之外。从征收主体看，也还存在着财政主体和部门主体的争议。实际操作中，由于执收执罚的部门多、环节多、项目多、标准多，目前仍是由各单位分散征收，为了激励各单位应收尽收，基本上维持“谁收谁用”的分配格局，形成了事实上的分配主体的多元化，肢解了财政的分配职能。
（三）资金分配秩序混乱，使用界定困难。政府非税收入虽然实行了“收支两条线”管理，但这仅是把“收”与“支”分离，而不是“收”与“支”脱钩，财政对于这些资金的审批流于形式，基本上还是谁收谁用，导致政府非税收入资金统筹不到位，分配秩序混乱。从政府非税收入的使用来看，支出极不规范，滥支现象普遍，特别是一些专项资金，很多没有使用于专项建设，有的用来做干部职工的福利、补贴，甚至滥发奖金。
（四）监督机制不健全，政府非税收入征收和支出管理缺乏约束力。目前，政府非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金管理各个环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，虽然有一些地方性法规，但由于监督机制不健全，使得有章不循或有章难循。同时政府非税收入征管和支出安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，财政部门在管理处于被动，特别是对违规行为缺乏强有力的法规约束。
上述问题和不足的存在，其原因是多方面的，就我的分析，有以下几点：
（一）政出多门，行政体制改革滞后。 按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会物价部门，标准管理以物价部门为主会财政部门；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为“政府性基金”，由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交叉、多头控制规定的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目与标准管理分开，收费管理与“政府基金”分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费与事业性收费按同一原则进行调控，脱离实际；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，分析处理问题的出发点存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批，因而形成非税收入的扩张。 这种政出多门的机制，往往是受行政体制的直接制约，既有行政也有财政。而行政体制改革长期滞后，政府行使职能上“缺位”与“越位”并存，一直制约着政府分配行为。由于政府与市场的分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而，在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制变动都会衍生出一些靠非税收入生存的部门，行政机构陷入了精减、膨胀、再精减、再膨胀的循环之中。预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支需要，于是非税收入就成了支撑政府运转的一种无奈的选择，从而使非税收入从一开始就埋下了不断扩张的种子。在非税收入权力缺乏约束、规范和监督的情况下，必然导致权力的滥用和非税收入的泛滥。
（二）按需取费，财权分割。 现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般说来，审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有严格规定。加之现有法律法规对收费作出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的界限，实践中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。经费不足收费补，在一些部门和地方已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施后，相应抵扣单位核拨经费，国家机关进一步向外收费，推动非税收入规模急剧扩张。按需收费与财权分割、财力分散密切相关。政府理财对非税收入既摸不清底数，也不能集中使用，哪个部门一旦拥有了财权，收费就本能地膨胀起来。大量资金体外循环，造成政府财力分散。政府收入本应是集中性的收入，但却由于财权的分割而使财政性资金被分散到各部门和单位。预算集中度降低，根源于财权分割，反过来导致非税收入的扩张。
（三）收支挂钩，部门利益人格化。现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的现实原因。政府各部门作为利益主体，在财权集中的情况下，其利益唯一来源于预算经费的供给。可在财权分割的情况下，各部门又多了一条获得利益的渠道，即凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束和监督，相当一部分收费收入转化为个人的福利收入。部门利益异化为个人利益的人格代表，从而个人的动机在支配部门的行为，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀，有的部门收费达到了登峰造极的地步。一些部门在攀比效应的驱使下，竞相向财政伸手，财政负担非但没有减轻，反而形成政府分配主体多元化，资金管理分散，肢解了财政职能。
（四）政府过度分散理财。现行体制是一种多家理财机制，由于政府调控社会物质利益关系不力，整个社会分配关系，包括非税收入的分配难以有序进行。突出表现：一是财政分配职能被肢解。财政不能囊括该由政府收取的所有经济资源，财政不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节，造成依靠收费大量养人。二是无序分配越来越突出。按正常的步骤，国民收入分配分两步进行，即初次分配和再分配。目前，还存在以权力分配为核心的带有灰色色彩的分配，即第三次分配，而第三次分配的过程恰恰是政府过度分散理财、分配无序借以实现的过程。
政府非税收入管理改革探索及实行规范化管理的对策。
创新政府非税收入管理模式，建立适应社会主义市场经济体制和公共财政体系要求的政府非税收入管理机制，是当前政府非税收入管理改革的首要任务。为此，要从有利于进一步完善财税体制、强化政府预算出发，在对现有政府非税收入进行清理整顿的基础上，通过治标治本相结合，从根本上减轻企业和群众负担，理顺分配关系，提高资金效率，进而建立起集中统一与分级管理相结合，收入征收、预算、支出使用三分离的政府非税收入管理新模式。
新管理模式的建立需要处理好以下几个关系：（一）收入与支出间的关系。实现政府非税收支关系有“收支挂钩”向“收支分离”的转变，是改革的目标之一。将政府非税收入纳入预算管理，使用从特定用途出发，通过国库集中支付，同时加强财政对非税收入的监控，应该成为新管理模式的主要特征。（二）各级政府之间的职权关系。具体包括中央与地方、地方各级政府之间在非税收管理职权和收入分配的划分。在多级政府体制下，各级政府都有特定的职能，承担相应的职责。政府非税收入作为各级政府履行其职能的财政保障，主要是地方政府在履行其职能的过程中取得的。从鼓励地方的积极性出发，新模式因由中央集权适度向地方分权转变。（三）财政与职能部门间的关系。要牢牢把握政府非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”这一基本原则，改革现行的管理办法，构建新型的职责明确的立法机关、政府与财政之间的关系。（四）政府非税收入与一般预算收入之间的关系。要打破现行的预算那内外资金分开、收支挂钩的模式，将两者统一起来，实行综合预算，并在两者之间建立起相互补充、相互调剂的关系。
总的来说，政府非税收入管理制度在收入征收上要保证应收尽收，预算管理上要由预算内外“双轨”管理变为综合预算“单轨”管理，支出使用上打破收支挂钩的“单轨”运行，推行收支彻底分离的“双轨”运行。具体措施有：
（一）建立目录管理制度。对保留的规费，由财政部重新审查发布，实行收费目录管理和收费公告制度，接受社会监督。 条件成熟的地方可对非税收入项目进行编码，实现计算机和网络化管理。
（二）改革征收管理办法。实行“收缴分离”和“集中汇缴”相结合的方式，对一些收入数额较大、发生频繁，管理行为与缴费环节可以相对分离的收费，实行收缴分离，由银行统一代收。一些零星分散、政府机关在办理公务活动中才能收取的费用，由有关主管机关在办理公务时一并征收，再限期限额进行集中汇缴。
（三）统一审批管理权限，集中管理。政府性收费项目和标准的制定，应当结合财政预算内资金的供给情况，并考虑社会经济的承受能力，从严控制，实行立项审批、标准制定、资金管理一体化，中央和省两级管理，具体管理工作由财政部门负责，重要的报国务院或省（市）自治区人民政府批准。其中，管理性收费、资源性收费、全国性的证照收费、成本补偿收费、公共事业收费以及涉及中央和其他地区利益的地方性收费实行中央一级审批；国家法规已明确的收费，具体征收管理办法由财政部会同有关部门制定；地方性的证照收费，成本补偿收费及用于公共事业的收费等由省级审批。非政府行为收费中属于公益事业的非盈利性收费，其项目标准和具体征收办法统一由省（市）自治区人民政府制定；属于纯经营收费和自愿集资、捐赠建立的基金，完全推向市场，由物价部门或人民银行监督。上述管理权限应以法的形式确定下来。
（四）统一票据管理制度，强化源头管理。政府非税收入票据是政府非税收入管理的重要手段。对现行票据应加强管理，统一规范并扩大票据覆盖面，增加票据功能，强化收费稽查工作，以票据管收入，充分发挥票据的源头控管作用，监督单位收取的政府非税收入款项及时足额上缴财政专户，制止各种乱收费行为。
（五）统一财政专户，实施“收支两条线”管理。财政对非税收入实行专户管理，首先要对单位银行帐户进行清理，取消单位原有的预算外资金收入过渡户和单位的支出户。使非税收入通过新的收缴模式直接缴入财政专户，保证各项收入及时、全额缴入财政专户。支出户经财政授权后实行零余额结算或限额报帐结算，直接监督全部支出使用情况，提高资金使用效益。
（六）统一预算编审制度，合理安排使用费款。对非税收入征收和支出必须由财政部门统一编制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，改变政府非税收入分散、失控的局面。实现预算内、外和制度外资金（单位自有创收等）统一协调，综合平衡，提高资金使用的整体效益，提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的资金需要。
（七）统一调整税收政策，分类管理。按照现行的税收政策，对纳税人随价格向对方收取的价外费用，包括手续费、基金、集资费、代收款项、代垫款项及其他各种性质的价外收费，均应按规定征收营业税或增值税；对按规定应纳入预算管理的政府性基金，凡是通过价外形成的，应在缴纳流转税后再纳入预算。除此之外，凡经中央及省级财政部门批准纳入预算管理或财政专户管理的行政事业性收费、基金，以及其他的政府非税收入，无论是行政单位收取的，还是由事业单位收取的，均不征收营业税；未纳入预算管理或财政专户管理的，一律照章征收营业税。
（八）统一管理制度，依法管理。从政府非税收入管理的法制建设入手，健全法规制度，以法规来明确所有政府非税收入项目的审批、非税收入标准的制定、非税收入票据的使用、非税收入资金的征收分配、非税征收行为的监督检查，使征收管理行为的每个环节都处于法律法规的严密约束之下，形成依法行政的法制化管理局面。
四、简短的总结。
总之，政府非税收入是财政收入的重要组成部分，建立政府非税收入的新理念、创新政府非税收入征收管理新机制，逐步淡化预算外资金概念，是全面深化“收支两条线”改革以及逐步推行的“部门预算”改革的必然结果。它有利于职能单位淡化将预算外资金当作自有资金的错误观念，有利于财政编制真正意义上的部门预算和综合预算，有利于财政各项改革的逐步推进。可以这么说：从加强预算外资金管理，到深化“收支两条线”改革，再到规范政府非税收入管理，是在建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体系过程中不断发展、完善、创新财政管理体系的一个管理思想的深化和经过探索实践总结而得具有重大现实意义的成果。
参考文献：
李友志，《政府非税收入管理》，人民出版社，2003年
刘仲藜等，《中国财税改革与发展》，中国财政经济出版社，1998年
项怀诚，《中国财政管理》，中国财政经济出版社，2001年
4、伍世安等 ，《中国收费研究》 ,中国财政经济出版社 ，1997年
国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）
国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发〔2001〕93号）
财政部、中国人银行关于印发《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》的通知（财库〔2002〕37号）
《浙江省预算外资金管理条例》（浙江省九届人大常委会第29号公告），2000年