一、我国个人所得税制的弊端
个人所得税法律体系不完善
(二)分类所得税制设计不合理
(三)费用扣除标准过低，规定简单
(四)课税范围狭窄
(五)尚未形成良好的税收征管环境
二、进一步完善个人所得税制的建议
(一)实行分类与综合相结合的税制模式
(二)健全费用扣除制度
(三)简化税制结构
(四)逐步拓宽税基
三、改革、完善个人所得税社会和法律机制
(一)完善个人所得税立法,促进个人所得税法制化
(二)政府应加强对个人所得税的调控
(三) 形成良好的社会协税护税网络
内 容 摘 要
改革开放以来，在建立社会主义市场经济体制的过程中，我国国民收入分配格局发生了重大变化，区域收入差距拉大，尤其是城乡居民收入差别过分悬殊，已成为影响社会稳定的重要因素。为了缓解收入分配不公的矛盾，国家在采取其他相应的政策措施的同时，必须充分运用税收工具，发挥其宏观调控的杠杆作用，减少分配不公所带来的负面效应。 我国个人所得税从1980年的10多万元起步，到2004年已经达到1200多亿元平均增幅高达48%，成为发展最快、增幅最高、潜力最大的税种之一。但是随着我国市场经济体制的深入发展，居民收入水平的明显提高，个人所得税税制和征管中出现了一些漏洞，并且个税收入占全国税收总收入的比重一直偏低。进一步改革和完善个人所得税制成为税收制度改革中急需解决的问题。
完善我国个人所得税改革的几点思考 改革开放以来，在建立社会主义市场经济体制的过程中，我国国民收入分配格局发生了重大变化，区域收入差距拉大，尤其是城乡居民收入差别过分悬殊，已成为影响社会稳定的重要因素。为了缓解收入分配不公的矛盾，国家在采取其他相应的政策措施的同时，必须充分运用税收工具，发挥其宏观调控的杠杆作用，减少分配不公所带来的负面效应。 我国个人所得税从1980年的10多万元起步，到2004年已经达到1200多亿元平均增幅高达48%，成为发展最快、增幅最高、潜力最大的税种之一。但是随着我国市场经济体制的深入发展，居民收入水平的明显提高，个人所得税税制和征管中出现了一些漏洞，并且个税收入占全国税收总收入的比重一直偏低。进一步改革和完善个人所得税制成为税收制度改革中急需解决的问题。 一、我国个人所得税制的弊端 (一)个人所得税法律体系不完善
税收执法受地方政府机关影响。税收法律是行政执法为主的法律,个人所得税征管水平体现着一个国家物质文明和精神文明的程度，体现着税制成熟程度的高低。而我国正处在一个经济的发展和变革时期，各种因素无不影响着个人所得税征管的全过程。由于税法的界定模糊导致的避税，比如民营企业家而言，目前中国的税法漏洞并不足以说明他们在逃税，中国税法规定11项所得应缴个人所得税，而民营企业家的收入在个税的11项中什么都不是。另外，法律没有规定民营企业家必须在自己的公司中为自己开工资。在这种情况下，谁有权来谴责他们不缴工资税目的个人所得税？因为从某种角度上来说他们可能没有法律意义上的个人所得税。另外，我国个税实行代扣代缴和个人申报相结合，但并没有规定个人收入有申报的义务，这就会导致税基的削减式避税。
个人所得税按月为计征不科学。有的人收入具有季节性,如有的本月收入较多但下月可能失业没有任何收入;有的上半年有收入但下半年收入少甚至没有收入。再如一本专著出版,可能耗费作者若干年甚至毕生精力,一旦出版则应在当月纳税。显然按取得收入月来计征个人所得税既不公平又不科学。
税前扣除标准扣除项目不公平。现行的个人所得税起征点为1980年制定的，这个数字是当时城市居民收入的20倍，25年过去了，除了北京、上海、深圳、广州等城市将个税起征点调至1200—1700元的标准，这期间城市居民的收入增长数十倍，却仍用过去的标准，这是最为公众不满的。今年两会期间，全国人大代表姜德明提交了“现行法律规定800元的个税起征点应该调高”的议案，个税起征点问题有待解决。同时，中国境内的外籍人员,在国内居民扣除基础上再扣除人民币3200元。“入世”后的中国,税收也应当按ＷＴＯ规则体系和国际惯例进行调整,促进税收公平、公正,消除现行国内外居民纳税的不平等性。
(二)分类所得税制设计不合理 我国现行个人所得税实行分类制所得税。对个人收入难以综合计量及有效监控，以致税收不完全，没有做到应收尽收。随着我国个人收入来源的多样化，20世纪90年代以来，中国的贫富差距呈逐年扩大的趋势。调节个人收入、平衡社会财富，无疑是征收个税的主要目的之一。然而近年来，人们却发现一个怪现象，即“劫贫济富”：越是有钱的人缴纳的个人所得税反而越少，甚至不缴税，而中低收入阶层却成了缴纳个税的主力军。这种分类制已经不能全面反映纳税人的真实纳税能力。由于是按月计税，产生不合理征税，每个月平均取得报酬与一次性取得报酬的税负不同。如此就可通过分散所得等方法达到避税、逃税目的。 (三)费用扣除标准过低，规定简单 1．免征额设定不合理。对于《个人所得税法》规定的800元免征额，许多经济发达地区在执行时往往灵活性较大。如深圳是1500元，上海是1200元，北京也从2002年9月起由1000元上调到1200元，这种绕过法律的做法，从另一方面说明了改革的必要：能纳入法律的最终要纳入法律，结束现在免征额纷争的局面，纳入到法制的渠道。 2，对生计费用考虑不足。对纳税人的生计扣除、赡养扣除及其他特别扣除未作考虑，加重低收入者的税收负担。可见，对所有纳税人一律实行定额(定率)扣除，难以体现量能负担原则。 3．现行费用扣除方法以固定数额为依据，与物价指数脱钩，缺乏弹性。通货膨胀时；纳税人名义货币收入的增加不能反映实际购买力水平，却使纳税人进入较高税率级别，加重税收负担。 (三)税率结构复杂，税负不公 我国现行的个人所得税实行分类制，各类所得的适用税率也有所不同，有的实行累进税率，有的实行比例税率，累进税率又分为两种（如果加上劳务报酬加成征税的规定，实为三种），因而较为复杂。同时，这种将不同所得区别对待的作法容易引起税收歧视和税负不公平，并进而产生税收上的漏洞如：工薪所得与劳务报酬所得可以相互转化，以求降低所得税负担。设计过于繁琐，边际税率过高，对工薪所得的9级税率级距过多，降低了征税效率。我国大部分纳税人只适用于5％和10％两级税率，第五级至第九级税率设计可以说是形同虚设。45％的最高边际税率过高，即使在经济发达国家也是少有的；5％的最低边际税率只适用于月应纳税所得额500元以下，范围偏小。个体工商户和对企事业单位承包承租经营所得适用的5级税率，边际税率过低，未能有效调节个体户和承包者、承租者的高收入。 (四)课税范围狭窄 现行税法减免项目过多，政策不规范，实际执行中难以控管。高收入行业人员主要集中在金融、保险、证券、电力、电信、石油、石化、烟草、民航、铁道、房地产、学校、高校、个人独资和合伙企业、体育俱乐部等。在我国市场发育不断成熟，金融商品不断丰富，房屋、土地、财产、科技走向商品化，个人收入结构发生重大变化，证券交易所得、个人股票转让所得、资本利得、财产利得等收入已成为不可忽略的重要组成部分。 现行个人所得税法基本不下乡，对从事农、林、牧、渔业的近10亿人没有征收个人所得税。在农业经济结构调整较早、经济作物种植业、养殖业、捕捞业发展较快的地区，高收入者已占相当比重，需要个人所得税制的有效补充缓解收入差距悬殊的矛盾。 (五)尚未形成良好的税收征管环境 1、公民的纳税意识淡薄：目前，个人收入来源多、隐蔽性强、每个社会成员都可能是现实的征税对象，而税务部门的控管手段却非常有限，因此强化全民的纳税意识，提倡自觉申报纳税便显得至关重要。但现实生活中人们表现出的纳税意识都令人失望。居民对缴纳个人所得税的心态比较复杂，其中相当多的人从个人利益出发，能偷则偷，能逃则逃。在这种情况下，自觉依法纳税的人反而怕不纳税人的议论。“纳税光荣”还仅停留在口头上。相当多的人,当自己的纯所得在免税范围内时高唱“纳税光荣”，越是高收入者逃税的越多。他们或利用权利自订纳税标准,或化整为零,以实物、债权、股权分配等方式逃税,或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。工薪收入者逃税几乎不可能(不是不想逃税),他们没有前述的权利和经济实力支付逃税费用,且工资薪金收入基本上是单位代扣代缴,逃税无门。
2、代扣代缴单位失职：我国现行个人所得税实行以代扣代缴为主、个人申报为辅的征收方法。按规定代扣代缴个人所得税是扣缴义务人的法定义务，必须依法履行。但在具体操作过程中，出于各种原因未能认真履行义务的单位并不少见。表现为：一是对税收政策不了解，无意中造成少扣税。一是抱着侥幸心理，明目张胆逃税。同时对扣缴义务人应承担的的法律责任又没有明确强硬规定，处罚力度不够，缺乏自觉纳税意识，逃税现象严重。征管中还存在有法不依、执法不严的现象，以补代罚，以罚代刑，致使法律威慑力不强。
3、征收难度大：个人所得税的纳税人是众多的居民，征纳矛盾十分突出，涉及到国家与个人的利益分配关系。在实际征税当中表现为：一是个人收入性质时比较困难，二是个人收入核实难，目前“隐性”收入或“灰色”收入，称之为外收入大量存在，不仅面广费时等因素外，一些收入化有为无、化整为零、查处时也难，造成大量税款流失。三是费用扣除标准掌握难。由于税法费用扣除只有原则规定，在实际中难以操作。目前大多数个体工商业户财务管理落后，无账可查，可核。征收机关在核实成本、费用、损失等扣除标准时困难，只有采取定额征收。所得税法的原则性、概括性过强,可操作性不足,给逃税者可乘之机。
二、进一步完善个人所得税制的建议 (一)实行分类与综合相结合的税制模式 个人所得税制模式分为分类税制、分类与综合相结合、综合税制三类，最能体现税收合理性和公平性的是综合税制模式。综合税制是指在缴纳个人所得税时，不再使用目前的工资薪金、劳务报酬、财产租赁等分类计税的方法，而是用以上全部的综合收入，综合分析来确定应纳税所得额，以适应我国目前城镇居民收入渠道拓宽，资产分布多元化的现实状况。但是我国仍不具备其相应条件：个人收入完全货币化，建立了完善的信用制度，具备有效的收人汇总手段。完全放弃分类模式也不现实，可能会加剧税源失控。所以，比较务实的选择是实行分类综合所得税制，再逐步向综合税制过渡。具体而言，对某些应税所得实行综合征收，如将工薪所得、劳务报酬所得、财产租赁、经营所得等经常性所得合并统一，对其他属于投资性的没有费用扣除的应税所得实行分类征收，或者对部分所得先分类征收再在年终时申报全年综合所得。按月或按次计数的同时年终汇算，符合了量能负担的原则，将分类制和综合制的优点综合利用。
(二)健全费用扣除制度 政府有关部门对提高个税起征点达成了共识，财政部财政科学研究所刘尚希表示，个税的调整没有悬念，基本就是扣除标准的调整。确定合理的税收扣除制度，适当提高起征点。由国家划出扣除标准范围，各省、直辖市根据各自经济发展水平综合考虑选择相适应的标准，再予以法制化。因此在个税改革的时候应当解决好三方面的问题： 1、要逐步创造条件，将各类应当纳税的个人所得都纳入个人所得税的征税范围。除了法定的免税项目以外，各类所得都应当列为征税项目。 2、要合理制定纳税人的生计费用和赡养人口、老人、儿童、残疾人以及住房、医疗、养老、教育、保险等项目的扣除标准，并视工资、物价、汇率等方面的情况适时地对各类扣除标准加以合理调整。 3、考虑到积压地区之间的差别，对于某些扣除项目的设置和调整，可以授权省级地方政府决定。 (三)简化税制结构 在今后的个税改革中，应当逐步实现各类所得按照同一个税率表纳税。作为第一步，可以按照劳动报酬所得（如工资、薪金所得、劳务报酬所得，生产、经营所得等）和非劳动所得如利息、股息所得等分别征税。税率水平的设计，既要考虑财政收入，又要考虑纳税人的负担能力和税收调节作用。为了减少税率级次，降低边际税率，把累进税的级距定在5级左右，最高税率定在40％左右，扩大中间税率的适用范围，使低收人者的税负水平保持不或略有下降，提高高收人者的税负水平，特别是加强对个体工商户、承包承租商等高收入行业群体的征收。 (四)逐步拓宽税基 取消或减少某些特定的税负减免项目，把原来未列入应税项目的收入如个人证券交易所得、个人股票转让所得、资本利得等归入综合所得之中；对于附加福利有市场价格的按市价计算，无市场价格的按国家统一规定标准计算，严格管理予以课税；对个体工商户或个体专营种植业、养殖业、捕捞业的高收入者一并征收个人所得税。避免税负分布不合理，确保财政收人有增无减。 (五)依法治税，加强征管 1、依法治税，应当包括依法征税、依法纳税、依法用税三方面，征、纳、用税三者相统一成为一个系统工程。这是实现税收工作目标的重要保证。现阶段个人所得税征纳的中心任务应该是调节过高收入，扭转目前初次分配秩序混乱，个人收入隐性化，多元化而形成的收入分配差距过大的局面。研究资料表明我国的基尼系数已经进入国际公认的收入分配警戒线；因此完善税法，制定相关的反偷税措施，是规范征纳秩序的有效途径。一是在个人所得税税法中明确规定纳税人与纳税义务相关的事实负有报告义务，使得收入分配显性化，提高个税征纳的透明度。二是在个税税制改革中，可考虑增加西方国家“负所得税”相近的内容：居民在正常收入的情况下缴纳个人所得税，当其收入低于基本费用扣除时，政府可按其缴纳税金返还一定比率的补贴，这样使普通纳税人直接享受到纳税的好处，其纳税心理会更为平衡。通过强有力的征管措施保证制度的有效实施。 2，完善代扣代缴制度。对签定扣缴责任书的单位要建立一整套系统的管理机制，对扣缴责任人的扣缴行为实施有效的跟踪管理和监控。对长期不申报或零申报的扣缴责任人要加强检查，对屡查屡犯的单位，应按征管法及有关法律法规加以处罚。对故意不认真履行扣缴义务，应扣未扣或少扣的，要严格由扣缴义务人补缴，同时依法追究单位负责人和扣缴责任人员的法律责任。实际工作中，还应注意对直接扣缴责任人即单位财会人员加强保护，解除其履行扣缴义务的后顾之忧。税务部门还应加强对扣缴义务责任人的业务培训，举办专门的个人所得税税法培训班，和充分利用现代网络技术信息，进行全面 、系统的政策辅导和业务训练，帮助他们及时了解政策动向，尽快提高核算能力，并能最终达到提高扣缴质量的目的。
3，建立个人所得税税号制度。通过税号进行个人的收入和支出，建立有效的监控机制。 4，建立同银行、审计、工商、海关、公检法、新闻媒体等部门配合的协税网络。建立纳税举报网络，促成社会协税护税机制。 5，树立现代税收管理观，实现与税收信息化建设的有机结合，建立准确、快捷、安全的现代化申报纳税服务体系。 6，加强税务干部队伍建设，不断提高税务人员的政治素质与业务素质，增强税法威慑力。强化个人所得税专项检查，使其成为一种常规制度。 7，进一步提高全体公民的税法意识，树立依法纳税、诚信纳税、偷税漏税违法的三大观念。通过税法日常宣传，明确纳税人的权利和义务，在全社会形成依法诚信纳税的良好氛围。
三、改革、完善个人所得税法律机制
(一)完善个人所得税立法,促进个人所得税法制化。国家控制个人所得税法的统一制定权,维护税法的统一性。由于我国地域广大,各地经济发展差别也大,因此应当允许地方政府在不违反国家统一税法前提下根据本地实际情况进行调节的自主权,制定适合本地区的征管办法,充分发挥中央与地方征管的积极性。 (二)政府应加强对个人所得税的调控。在收入分配领域，政府应通过制定法律及配套措施，努力营造和维护一个公平竞争的社会环境，给每个公民平等的机会，实现等量的劳动获得等额报酬，防止和减少收入不合理倾斜。对那些以非法手段取得巨额收入的人，加以坚决打击，没收非法所得并追究法律责任，对通过诚实劳动取得的合法收入，则运用税收手段加以调节。对高收入者如何纳入个人所得税监管,无疑是个人所得税法修改中必须注意的。在建立个人终身税务号码(与身份证编号类似),加强银行功能,减少经济生活中的现金流量,发展信用卡业务,个人消费原则上采用信用卡结算。加强税务机关的监督机制。监督既包含对纳税人的监督,也包含对税务执法监督。
（三）形成良好的社会协税护税网络。个人所得税征收难度大，但意义重大，除进一步完善税制，调整税负，加强税收征管外，还需要进一步加强与银行、证券、公安、工商等部门的密切配合，如通过计算机联网，使税务部门掌握高收入者的收入情况，为进一步搞好对个税的征收管理，营造一个良好的社会环境。
总之，为了建立和谐社会和建设社会主义市场经济的要求，应进一步完善个人所得税税制，提高税收征管水平，重视实现调节分配和财政收入职能，逐步将个人所得税建设成为主体税种。为此建议根据当前经济状况,国家提高扣除基数,防止各地各行其是,维护法律的严肃性。
参 考 文 献
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