目 录
目前我国税收流失的现状
税收流失产生的负面影响
我国税收流失的原因分析
解决税收流失问题的几点思考
内容摘要
众所周知，税收流失是指在现行的税收法律制度下，本应征收的税款没有征收或没有及时征收，而留在了企业和个人手中的现象。税收作为国家宏观调控经济的杠杆和政府职能的重要组成部分，既是国家经济的晴雨表，又是重要的经济杠杆。税收流失是困扰社会发展的一个重大问题，它不仅会影响一国政府的财政收入，而且还会导致政府经济信息失真，误导政府经济决策失误，造成社会资源配置的扭曲以及收入分配的失控，这都会破坏市场经济秩序和社会道德观念，损害国家税法的权威性与实施效果。在依法行政、依法治税的前提下，税收状况如何，直接关系和影响着经济社会的发展。
可以说，税收流失的问题是与税收制度相伴而生的。制度经济学认为，制度提供的一系列规则是由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制组成。强有力的制度约束将使违约成本提高，从而使任何违约行为都变得不划算，即违约成本大于违约收益。因此，我们应该加大力度治理税收流失现象，从税收流失的内在动因以及税收流失的外部原因着手，研究治理税收流失的新思路；但是要想使税收流失为零，这似乎是不可能的，所以我们要在税收管理中努力以最小的投入、最少的成本、最低的风险和最优的服务，依法实现税收收入最大化。要尽量把税收流失控制在一定的最佳规模（即最经济又最有效率的规模）上，使之最小程度地影响国民经济。
我国税收流失问题研究
一、目前我国税收流失的现状
众所周知，税收流失是指在现行的税收法律制度下，本应征收的税款没有征收或没有及时征收，而留在了企业和个人手中的现象。税收流失作为税收的异化物，是与税收相伴而生的。然而，税收是国家经济的晴雨表，又是重要的经济杠杆，税收状况如何，直接关系和影响着经济社会的发展。从中国秦朝存在的“匿日”，汉代出现的“度日不实”，到目前世界各国普遍存在着的偷税、骗税、逃税、暴力抗税等，税收流失这一现象并没有因社会的发展、人类文明程度的提高和法律的加强而被遏制，相反却出现了前所未有的泛滥和猖獗。有资料显示：德国每年的税收流失额为500亿马克；意大利的税收流失率估计高达30%—40%，印度、巴西等国的税收流失率高达50%；从我国的税收实践看，近几年来，每年因各种偷税、逃税、骗税、越权减免税等造成的税收流失就已经相当严重。其中，仅1997年的全国税收、财务、物价大检查就查出各种违纪金额220.35亿元（其中涉税金额167.05亿元）。近年来曝光了不少偷逃税的大案要案，如刘晓庆及其所有的北京晓庆文化艺术有限公司和北京刘晓庆实业发展有限公司，自1996年以来，采取不列、少列收入，多列支出，虚假申报等手段，偷逃税款高达1458.3万元；江苏铁本钢铁有限公司及其有关联企业常州鹰联钢铁有限公司、常州市三友轧辊厂，在2001-2003年间共计偷逃税款2.94亿多元；2005年年初青海西宁的“夏都专案”，涉及全国11省市211家企业，涉案金额28.42亿元，税额4.3亿元。据多方面资料的保守估计，我国每年税收流失额至少在4000亿元左右。无论是民营企业、个体户、中外合资企业、外商独资企业或个人，还是集体企业、国营企业都存在税收流失的现象。1995年我国税收流失率高达42.56%，而到2002年则下降到19.01%，（贾绍华《中国税收流失问题研究》2002年）这清楚地表明我国税收流失状况得到遏制，税务部门“科技加管理”的治税理念取得了明显的效果。近年来，我国国税系统基本实现了系统内的网络互联，信息化建设覆盖了税收征管、增值税专用发票监控、出口退税、办公自动化的全过程，使我国税收征管有了强大的技术支撑。税收征管的整体水平提高了，确保了国家税收最大限度的收缴，但从总体上来说，税收流失的情况还较为严重。
二、税收流失产生的负面影响
从宏观的角度看，在目前政府收入机制尚未理顺、预算监督较为宽松、税收收入占GＤP的比重偏低的情况下，各部门、各地方政府为了缓解财政支出的巨大压力，必然产生增加收费的冲动，甚至成为某些部门、某些地方乱收费的借口，直接造成国家财政收入的减少，进而导致国家财政支出的减少或财政赤字的增加，而且会对整个经济环境和政府收入机制产生可怕的侵独和破坏作用，进而加剧政府收入行为的失控，破坏经济的正常运行。一项调查显示，目前国有企业创造的产值约占全国的30%，而缴纳的税收却占全国的70%，而作为“三分天下有其一”的个体私营经济为国家财政所做的贡献与其经济地位明显不相符。尽管这里有税收制度设计、税收政策等因素的影响，但是在实际征管中，确实存在着对国有经济、集体经济管理较严，而对个体私营经济管理偏松的问题。这种状况的延续和加剧，必然导致两种经济成分间收入差距的进一步拉大，特别是在国有企业面临困境、下岗职工增加的情况，不利于社会的稳定。
从微观的角度看，税收流失对于纳税人而言，更确切地说是国家向偷、逃、骗、避税的纳税人所支付的“财政补贴”。这种“财政补贴”的存在，使同类企业或同类产品的税收成本不同，从而引起市场价格失真，错误引导社会资源配置，造成社会资源浪费。同时还会破坏优胜劣汰的市场竞争机制，迫使那些守法纳税的经营者要么转而效仿，要么被挤出市场，这就是所谓“劣企驱逐良企”的税收流失市场效应。前几年疯狂的成品油走私对国内石化行业的严重冲击就是最明显的例证，走私分子通过偷逃关税，把远远低于国内市场价格的成品油走私到国内出售，从而引发了国内成品油价格大幅下跌，造成国内石化行业全行业亏损，给经济和税收都带来了巨大的损失。
三、我国税收流失的原因分析
税收流失是困扰社会发展的一个重大问题，它渠道很多，多数还很隐蔽，偷税、漏税、避税、出口骗税、越权减免税、抗税、以费挤税、应税未税、隐形收入与地下经济的存在等。分析其原因主要有以下几个方面：
（一）纳税人追求经济利益，纳税意识淡薄
在市场经济条件下，作为市场主体的企业和个人，其一切行为的出发点和归宿都是为了追求经济利益最大化。由于税收本身所具有的强制性、固定性和无偿性，就使得这种被分配产品的所有权从纳税主体手中强制的、无偿的转移到国家手中。这无疑是对纳税人的一种剥夺，导致纳税人利益的减少，所以他们会千方百计地少缴税或不缴税，尽可能多的增加税后利润。同时由于我国几千年的封建吏制的苛捐杂税的残余影响，人口文化素质不高，现实经济生活中的收入分配不公、政府支出透明度不强、乱收费和以费挤税等现象，使得纳税人权利和义务之间产生了不平衡的感觉，使得一部分公民的纳税意识缺乏，纳税理念淡薄，助长了税收流失。
（二）税制结构存在缺陷，使税收流失趋于越大
尽管1994年的税制改革取得了很大成功，对经济起了促进作用，但由于国内国际形势变化很快，国内经济的快速增长，知识经济的兴起，新知识、新技术的不断涌现，特别是入世后市场格局发生了很大变化，致使税收结构变化滞后于所有制结构、生产结构和收入分配结构的变化，现行税制理论与实践错位，导致巨额税款流失。如增值税税制设计明显已不适应目前我国社会发展水平；内外资企业实行两套所得税，也为企业逃避税收监管提供了制度“空间”。此外，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在面临企业改制、产权转移以及生产经营方式转变的新情况下，部分纳税人利用税制设计的缺陷和税收政策及管理的相对滞后，大肆偷逃国家税收。有些企业利用网上交易偷逃税款就是一例。
（三）税务部门征管不力，造成税收大量流失
税收流失与税收征管是一对矛盾的两个方面，彼此在相互抗争中达到均衡。当前税务部门征管不力，导致税收大量流失。其主要表现为：一是征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。二是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。如2002年至2003年9月，上海市国税局、地税局第六分局在上海农工商超市有限公司税收优惠政策期满、当年新安置待业人员达不到国家规定比例的情况下，批准该公司减半征收企业所得税，从而造成大量税款流失。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金。如无锡市国税局稽查局2002年对稽查案件查补税款全部未征收滞纳金，据对该局2002年至2003年9月对稽查案件中涉税金额前21名企业统计，应征未征滞纳金达1549.86万元。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，地方政府干预税务部门执法，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。
（四）企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失
一是企业违规核算，少计收入多列成本，少申报和缴纳税款。如2002年中国石油天然气股份有限公司大庆石油分公司，采用少计收入、多列成本的手法，少计增值税、所得税款共计1471.52万元；南京市玄武区城镇建设综合开发有限公司等4户企业，截至2003年9月未及时结转已完工项目利润，少缴纳企业所得税4500.97万元。二是有的企业与税务部门、地方政府相互勾结，利用税务部门与地方政府联合出台的地方税收优惠政策少缴税款。
（五）电子商务引发的税收大量流失
进入二十世纪九十年代以来，以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展，网上贸易逐渐成为人们进行商业活动的新模式。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等都与传统的差异很大，如何对其征税，已成为一个棘手的问题。一是征管失控，税收流失严重。网上贸易发展迅速，越来越多的企业（尤其是跨国公司）搬迁到互联网上进行交易，而税务机关又来不及研究相应的征税政策，更没有系统的法律规定来约束企业的网上交易，出现了税收征管的真空和缺位，致使税款流失。据国家税务总局的保守估计，2004年网上交易就造成我国税收流失近100亿元。二是稽查难度加大，助长了偷逃税。网上贸易是通过大量无纸化操作达成交易，账簿、发票均可在计算机中以电子形式填制，而电子凭证易修改，且不留痕迹，税收审计稽查失去了最直接的纸制凭据，企业如不主动申报，税务机关一般不易察觉其贸易运作情况，从而助长了偷逃骗税活动。
（六）地方政府干预税收政策，以费挤税现象严重
在局部利益的驱使下，有些地方政府出于自身利益的考虑，以权代法、轻税重费、藏富于民、越权减免等现象，造成税收流失。其主要表现为：一是越权制定减免税政策，扰乱了正常的税收程序，使税务机关执法不到位，税款大量流失；二是行政干预税收收入，不切实际地下达税收任务，迫使税务机关收过头税、预征税款，强压企业贷款纳税，竭泽而渔，寅吃卯粮。如四川省德阳市什邡市地税局2002年根据上级税务机关和当地市政府必须完成所得税任务的要求，多征德阳市蓝剑包装股份有限公司企业所得税1459万元，是企业应缴税款的7.63倍。三是费多税少，以费挤税。既有政府行为不规范，实行“税费一站式征收”，化税为费，截留税款，也有职能部门巧设名目，侵蚀税基，导致“费挤税”现象及纳税人“先费后税”等扭曲行为，加重了生产经营者的经济负担，造成纳税人生产经营活动中实现的税款流失到地方政府及其所属部门、纳税单位甚至个人的口袋中。
（七）缺乏诚实守信，依法纳税的社会环境和氛围
近年来，我国社会主义市场经济有了长足的发展，但社会主义市场经济所需要的法制建设和道德建设工作却没有相应的跟上。为了追逐利润而践踏法律，有损公德的现象大量出现，人们诚实守信、依法纳税的意识十分淡薄。根据有关部门在我国北京等九个大中城市的调查资料显示：我国有半数以上的人没有纳税经历，纳过税的人数仅占被调查总人数的48.7%，领取工资或取得收入时，想到纳税的仅占被调查者的12.6%，从没有想到纳税的则占36.8%，有50.6%的人则是在收入超过纳税界限时才会想过。由此可见，我国公民纳税意识淡薄，广大人民群众对税法知识了解甚少，缺乏诚实守信、依法纳税的社会环境和氛围，从而导致税收流失。
四、解决税收流失问题的几点思考
（一）健全税收法制，全面推进依法治税
在税法制定时要听取各方面意见，深入实际调查研究，力争使可行性和经济性达到最佳的组合。首先、制定合理的税率使税收负担公平、合理，减少偷逃税倾向。著名的拉弗曲线就说明，当税率超过某一点时，提高税率反而减少税收，所以税率不宜定得过高，而要适当扩大税基。第二、要完善并减少税式出条款，简化税制，减少税法漏洞，这也降低了后续的执行成本和稽查成本，使纳税人无空可钻。第三、要理顺中央和地方的利益关系，根据事权合理划分税权，明确税收征管中的责任。职责缺位导致税收流失，职责交错增加税收成本，这都有悖于我们的目的。第四、制定单独的税收基本法，建立以税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相应配套的税收法律体系，增加税收法律的钢性。将税收征管的基本内容以法律的形式固定下来，加大对税收违法的处罚力度，增加纳税人偷逃欠税的成本，使纳税人不想偷税，也不敢偷税。第五、规范税收执法，进一步推进依法治税。一是严格执行各项税收法律法规和政策，进一步制定和完善配套管理办法，正确处理规范执法与组织收入、规范执法与优化服务、规范执法与支持发展的关系，严格、公正、文明执法，营造良好的税收环境。二是大力推进税收执法责任制度，强化税收执法权的监督制度，进一步健全执法过错责任追究制度，推进依法治税。三是整顿和规范税收秩序，既不能人为调节收入进度、违规批准缓税，也不能寅吃卯粮收过头税；同时依法加大对涉税违法案件的处罚力度，杜绝以补代罚、以罚代刑。第六、健全税收法制保障体系，使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判。
（二）强化征管，建立现代的税收征管体系
1、建立规范有效的纳税申报制度。（1）完善税务登记制度，提高税务登记证的法律地位，拓宽其作用范围。仿效美国、意大利等国，实行以法人身份证号码为唯一的纳税人登记编码，纳税人的一切与取得收入有关的活动都离不开这一编码，从而从根本上控制纳税人的行为和活动。（2）在进行纳税申报时，可借鉴韩、日的经验，实行有分别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。
2、规范税源监控，加强税源管理。由于管理资源的相对稀缺，要求所有纳税人的生产经营活动实行全面的税源监控管理未免太过于理想化，因此只能加强重点税源管理。实行税源分类管理，对重点税源实行重点监控网络管理，对市场税源实行集中征收、划片管理，对零星税源实行源泉控管综合治理，对特殊税源实行跟踪监控、定期清理。并充分借助现代科技手段广泛推广税控装置，充分发挥金税工程的优势最大限度地减少税收流失，充分借助社会力量建立税收违法案件举报奖励制度，有效实行税源监控。
3、改进征管办法，推进征管电子化。（1）税务机关应改变以“人海战术”为主的征管办法，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构，并采用计算机对征管全过程进行监控。（2）加快电子化征管建设，建立税收征管局域网、发展广域网。在建立健全计算机网络基础上，加快税收征管现代化进程，推行电子报税及税收征收无纸化，充分发挥计算机在税务工作个环节的作用；同时通过与海关、工商、金融、企业等部门的计算机联网，加强信息交流，防止偷、逃、骗税，降低税收征管成本，提高征管能力。
4、加强税务稽查体系建设。（1）税务部门可采取集中人力、分组跨地区交叉稽查，有利于避免地方政府干预，使大案要案的集中、专项查处和稽查质量得以提高，便于各地交流稽查经验、验证稽查业务水平，提高稽查干部的业务素质，统一执法尺度，提高执法水平。（2）充分利用先进的科学技术尤其是网络技术，以实现信息资源共享，形成一个以“金税工程”网络技术为基础、高效、迅速的信息和管理网络，将人工稽查与计算机网络相结合，提高稽查质量。
5、加大惩罚力度，提高税法的威慑力。加重对各类违犯税法行为的惩罚是治理税收流失广为各国所采用的一种做法。如美国对查出的偷税不但要收回偷税款及利息，而且还要加以75%的罚款，严重的要查封财产并判刑5年。加重处罚并意味着随意处罚，必须以法律为依据。（1）必须通过立法对《税收征管法》中的处罚条例进行修改，如《税收征管法》第六十三条、第六十四条、第六十五条等中规定的“并处不缴或少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，这样处罚给税务干部行使权力的随意空间很大。（2）要求税务机关要严格执法，坚决杜绝人情税现象，也要杜绝滥用处罚现象的发生。（3）应发布税务违法案件公告，通过各种媒体对违法案件进行曝光，以形成对税务违法犯罪活动的强大威慑力量。
6、密切部门配合,完善税务中介组织，实行社会综合治税。当前税收已经和国民经济各个部门有了千丝万缕的联系，已经渗透到生产经营和个人生活的各个方面，所以说要加强税收工作，把税源控制好，单靠税务局自身是不行的,必须请政府出面协调税务部门与各有关部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，同时借鉴国外先进的税务代理经验，完善我国税务代理制度，使纳税人尽可能通过税务代理进行纳税申报。这样依靠全社会综合治税，构建起覆盖全社会的税收征管工作。
8、实现税收征管各环节的协调统一。税收征管是一项综合性的工作，税务登记、纳税申报、税源监控、税款征收、税务稽查、税收处罚等都是税收征管这一有机整体的重要组成部分，它们之间存在着直接或间接的联系。只有各个链条之间相互联系、相互制约，才能使整个税收征管体系保持相对高效的运转状态。因此，在完善税收征管体系过程中，税收征管的各个环节应当同步协调进行。在完善某个环节的同时，应考虑到其他环节的实际情况，全面兼顾，整体推进，避免不同环节之间出现“撞车”，保证税收征管的质量，减少税收流失。
（三）推进税费改革，确保税收收入
应大力推进税费改革，清理和取缔不合理的收费项目，将具有经营性质的收费项目并入价格轨道作经营收入，将那些名费实税的收费项目可以通过“改费为税”的途径用相应的税收取而代之，对确实须保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”，并调整收费标准，规范收支管理和监督。目前，可适时将教育费附加改为教育税，失业保险费、养老保险费、医疗保险费等合并征收社会保障税，等等。
（四）严格监视网上贸易，加强电子商务征税管理
网上贸易的迅速发展对传统的税收征管提出了严峻的挑战，从目前情况看，网上贸易只是呈现雏形，应加紧采取措施和对策管理。一是拓宽税务与银行联网的空间，税务部门应与银行合作设置电子关卡，对企业的资金流动进行监控，从而大大限制了偷、逃税行为的发生。二是在网上建立电子银行，要求从事电子商务的企业和个人在电子银行里开户，在网络上完成异地结算、托收、转账等金融业务，在网络上完成缴税业务，实现电子支付。
（五）提高税务人员素质，严格过错责任追究；简化纳税程序，降低纳税成本。
广泛开展初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训，特别是大力培养既懂财务又懂计算机应用开发的税务征管人才；加强税务人员业务考核的制度化管理，实行优上劣下、优胜劣汰的动态用人机制，严格执行过错责任追究制，落实各部门职责，促进依法行政，全面提高税务人员素质。同时，简化纳税程序，降低纳税成本。我国目前国、地税办税服务大厅的分设，不仅给纳税人带来不便，同时也提高了征收成本。可以根据需要设立由国地税机关联合组建，由银行、国库参与的相对独立的办税服务机构，以便更好的为纳税人提供优质、快捷、系统的服务。此外，还可以根据纳税人需要，适当增设一些服务部门，如纳税人维权服务中心等，以改进税务征收工作，降低纳税成本，建立管理服务型税收征管模式。
（六）健全监督机制，建立良好的纳税人服务机制。
要有效防范和抑制税收流失，还必须有广泛、严密的监督机制。税务监督应包括内部监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督等在内的全方位、全社会监督。当前，税务监督机制基本上是税务机关内部实施的，没有发挥其应有的监督作用。因此，健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全，如群众监督、舆论监督等，充分发挥外部监督的作用。同时，针对我国目前的征管现状，必须建立健全税收政策服务机制作为确保纳税人依法诚信纳税的前提和保证。一是加大税法宣传力度，提高纳税人对税法的认知度。二是要为纳税人提供便捷的税收服务，科学设置集中征收的申报纳税受理点，积极推行多元化申报纳税。三是要让纳税人熟悉办税程序，并简化办理环节，实现高效服务。四是切实维护纳税人权益。税收工作要体现对纳税人的人文情理关怀，使纳税人感受到在履行义务的同时，其合法权益也受到保护，从而激发他们主动申报纳税的热情，有利于从源头上减少税收流失。
总之，税收流失的治理是一项涉及到全方面，需要从一点一滴做起的庞大的、系统的工程，任重道远。因此，各级领导和税务部门应积极地去发现问题、解决问题，积趾步致千里，积小流成江海，就能逐步改善目前我国税收流失严重的状况，开创我国税收工作的新纪元。
参 考 文 献：
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