X县乡镇行政区划调整工作的思考-开题报告

本文以2015年X县乡镇行政区划调整为背景，汲取引用国内有关乡镇行政体制和区划调整的期刊、学术范文等学术成果，对此次X乡镇区划调整进行全面的跟踪调研和适当的分析。

乡镇作为最基层政权，在解决“三农”问题，全面实现小康社会，促进现代化建设过程中，扮演着重要角色。这也是党的十八大要求进一步改革乡镇行政体制的着眼点和立足点。基于这一目的，国内各界对乡镇体制，尤其乡镇行政区划调整进行了深入分析，从不同层面提出调整乡镇行政区划的看法和建议。

综合各家论述，当前对乡镇行政区划的主流看法是撤并乡镇，扩大管辖区范围。

高剑南在《我国乡镇行政管理体制改革探索》中认为，撤并乡镇，有利于集中有限财力用于中心镇的建设和发展，有利于提高公共基础设施使用效率，有利于调整乡镇布局，扩大乡镇经济规模，有利于精简机构、精简人员、减轻农民负担。陈正希在《乡镇政府调控能力和乡镇政府改革路径选择之我见》一文中，提出现行乡镇区划存在三大问题：一是乡镇规模偏小，致使乡镇发展空间小，服务地域窄，经济基础薄弱，影响制约了农村经济和社会各项事业的快速发展；二是布局不合理，与规划不衔接，乡镇政府各自为政，没有统一的规划，公共设施小而全，造成基础设施重复建设，资源浪费严重；三是财政负担沉重，乡镇设置过多，加大也行政管理成本，加重了财政负担。陈正希的三个问题，从另一角度阐释了要求撤并乡镇的观点。寇凤超在《深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策》中，也从财政负担过重这一层面，要求按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，撤并乡镇，大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担。

当然，“撤并论”只是当前的主流观念，还是有学者在深入调研分析我国乡镇面临的困境、困难和挑战后，提出了不同于“撤并论”的观点，即适应论。该观点认为，造成乡镇人员肿胀、资源浪费、财政负担沉重的问题，不在于乡镇规模，而于在于乡镇规模的适应性。

在《乡镇行政管理体制需创新》一文，左然就提出了鲜明的观点，他认为，乡镇人员膨胀的根源，不应或完全归结于乡镇行政区划数量，在于乡镇体制“先天”的症结，即“全能政府”论，县级以上政府部门，按“属地管理、守土有责”的原则，要求乡镇政府抓好落实，形成“上面分系统、下面当总统”的管理格局，乡镇政府成了全能的政府，职能失范、忙于应付，只能不断增加编制人员，造成冗员现象，也直接增加了乡镇的财政负担。同期，也在2010年，朱建民、魏大鹏在《新农村乡镇政府职能转变的内容与路径选择》一文中，也提出了相似的观点，他们认为，深化乡镇体制改革，首先要规范乡镇机构设置，切忌上下对口，要对现有的机构进行整合，优化办事流程，对各类事业站所职能进行全面整合。尽管左然等在文中没有明确提出乡镇适应理论，但他们的观点打开了乡镇行政区划设置的又一扇大门，为其他学者的研究分析提供了新的理论观点。张新光在《中国建构现代乡镇行政管理体制的理论探讨》中，就撤并论，提出了鲜明的反驳论据：截止2004年9月30日，全国乡镇数量为37166个，与1995年相比净减少了9970个，平均每天撤并乡镇４个，精简机构17280个，裁减人员8.64万人，每年可减少地方财政支出8.64亿元。目前全国平均每个乡的管辖面积为230平方公里，每个镇的管辖面积为122.5平方公里。若照此发展下去，预计2010年全国乡镇数量将减少到3万个左右。“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹。”然而，随着乡镇的规模不断扩大，财政供养人员和行政经费支出却有增无减。如根据1992年中央制定的县乡机构改革方案，乡镇按照经济社会发展、人口、面积等因素划分为大、中、小三种类型，其中大型乡镇编制在45人以内，中等乡镇编制在30人以内，小型乡镇编制在15人以内，全国乡镇编制核定为200万人。但到2002年12月底，全国乡镇行政编制实际为1150530人，事业编制为8410896人（含教师编制5928628人），平均每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员在230人以上。据一些专家估计，目前全国乡镇一级财政供养人员已达到1400～1600万人左右[50]。另据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇负债总额为1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村级负债总额为1483亿元，平均每个村负债21万元，农民人均负债为374元。这些数据，直接反驳了乡镇行政区划数量是造成乡镇财政负担逻辑关系。目前这一数字很可能已增至6000～8000亿元，甚至更多。王修达，则在《乡镇行政管理体制改革的方向》中直接提出了乡镇行政区划的适应性观点。他认为，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大)；如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能；如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。

二、范文提纲

引言：引论乡镇行政区划调整的两种观点，提出观点。

一、乡镇行政区划调整的基本概念

（一）乡镇行政区划调整内涵

（二）当前乡镇行政区划调整的观念分析

二、X县2011年乡镇行政区划调整后问题分析

（一）经济发展

（二）公共服务

（三）社会认同

三、解决2011年乡镇行政区划调整的对策

（一）X县在解决2011年乡镇行政区划调整遗留问题的思路

（二）对X县解决2011年乡镇行政区划调整思路的分析

（三）调整完善X县乡镇区划的建议

结语：总结提炼范文观点。

三、参考文献

[1] 高剑南.我国乡镇行政管理体制改革探索[J].电子科技大学，2008

[2] 陈正希.乡镇政府调控能力和乡镇政府改革路径选择之我见[J] .复旦大学，2008

[3]寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策[J]. 集团经济研究，2012

[4] 左  然. 乡镇行政管理体制需创新[J]. 瞭望新闻周刊, 2010

[5]夏永祥，邵华.转变乡镇政府职能与机构改革[J].农村经济问题. 2006(08)

[6]王修达.乡镇行政管理体制改革的方向[J].华中师范大学学报：人文社会科学版.2008（04）

[7] 朱建民，魏大鹏.新农村乡镇政府职能转变的内容与路径选择[J].理论导刊，2010（01）

[8] 张新光. 中国建构现代乡镇行政管理体制的理论探讨[Z].  :// .dajunzk.com/xiangzhengl.htm，2006年10月15日

 [9] 詹成付.关于深化乡镇体制改革的研究报告[J].开放时代，2004（02）

[10] 杨顺湘.我国乡镇行政管理体制改革研究[J].人文杂志，2009（06）