浅议当前影响人大常委会监督法贯彻实施的因素和对策(一)

 摘  要：新颁布的人大常委会监督法完善了各级人大常委会对“一府两院”工作实施监督的内容和程序，但其贯彻实施面临着现实中政治体制等多方面因素的制约，有必要从消除体制障碍、完善相关机制、建立健全配套制度等方面予以克服和完善，以期达到法律制定的预期效果。
 关键词：监督法；影响；实施；因素；对策
 
 2006年8月27日，倍受社会关注和人民期盼的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，历经20年的酝酿、修改与完善，终于颁布，并于明年1月1日起施行。这部法律的制定，是我国社会主义民主法制建设、人大制度建设进程中的一件大事，进一步完善了各级人大常委会对“一府两院”工作实施监督的内容、形式和程序，为强化各级人大常委会的监督功能提供了切实的制度保障。
 然而，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。监督法的制定只是为各级人大常委会规范和加强监督工作提供了法律依据，要真正贯彻实施好这部法律并收到实效，必须认真思考众多体制、机制、观念等方面制约因素，并采取必要对策予以解决。
 一、当前影响了监督法贯彻实施的因素
 从当前各级人大常委会履行监督职能的情况分析，影响监督法深入贯彻实施普遍存在政治体制、人大常委会自身工作运行机制、配套制度和认识不足等因素。这些因素的存在必然制约着监督法的贯彻实施，并最终可能导致监督法的出台成为一种摆设，无法达到立法的预期效果。
 （一）政治体制因素的影响
 一是党政不分、以党代政制约着人大常委会的监督。主要表现为，在决策上，党委的决策往往代替权力机关的决策，对重大问题党委决定后就交由政府实施；有的则由党委、政府共同开会（有时人大、政协也参加）决策重大问题；党委、政府联合发“红头文件”等等，人大常委会如果实施监督，事必产生监督到党委头上的嫌疑。在组织上，除政府一把手是当然的党委副书记外，不少市、县政府少则1名、多则2-3名副职兼任党委常委，同时，政府组成人员多数为本级人大代表，他们身兼“公仆”和“主人”双重身份。这些现实状况的存在必然极大的影响监督法的有效实施。
 二是选举制度的缺陷制约着人大监督职能的发挥。从基层党政领导人的产生方式看，党组织机构领导人任免由党内决定，非经人大选举产生，也不对人大负责；“一府两院”负责人的候选人的提出主要或基本上由党组织推荐，同时还存在非由人大选举可能的任命、调任、委任等形式，这种方式的存在往往使一些负责人产生其权力来源于人大系统外的党组织或自上而下，而不是来自人大或自下而上的错觉，看重的是党组织对其重视程度，忽视人大常委会应有的地位。从人大代表的产生来看，选举中往往只考虑政治素质，或考虑各阶层代表的平衡，将一些缺乏议事能力的人“照顾”到人大，导致参政议政能力不强，同时，因选举缺乏竞争机制和多采取间接选举，难以激活代表的参政意识和责任意识，难以代表最初选民的意志，而更多地与上级部门保持联系，导致代表责任的虚化和脱离社会民众，不能或不愿实施有效监督。
 （二）人大自身运行机制的因素，弱化了监督工作
 一是人员结构的状况制约了人大监督的有效实施。主要表现在：人大代表以兼职为主，人大常委会组成人员兼职的也占一半以上，很少有时间和精力履行人大职务；人大常委会组成人员尤其是主任会议成员年龄普遍偏大，不少是临近退休才到人大来，由于身体和精力所限，很难担当起对“一府两院”监督的重任，而且与原来所在的党的机构或“一府两院”之间仍存在着千丝万缕的联系，再去监督“一府两院”，必然存在着“人情”障碍；人大常委会组成人员法律素质普遍不高，与依法治国的要求不相适应，弱化了监督工作的法律性和严肃性；人大常委会机构和人员的缺乏，难以承担监督法规定的较为繁重的调查、审查等监督职责，无法深入开展监督工作。
 二是机构制度建设不健全，影响了人大监督的快速有效运转。县级人大常委会内部缺乏负责协调各工作机构高速运转的协调机制，导致整体监督功效不高，制约人大机关整体作用的充分发挥；内设机构缺乏系统、明确的职责规定，各工作机构职权不明，责任不清，遇有工作任务或难题时，难免互相推诿，影响了工作效率；缺乏公平有效、奖优罚劣的激励机制，出现干多干少一个样、好与不好一个样，干部使用上基本也是平衡考核，难以形成工作的动力。
 三是监督不力严重影响了人大的形象。监督不力仍是各级人大依法履行职权中的一个薄弱环节。主要表现在：监督过程不扎实，歌功颂德多，实事求是少，导致社会一些人认为人大监督是“扎扎实实走过场，认认真真做形式”；监督重点不突出，抓不住或不敢监督热点、难点和社会反响强烈的问题；监督手段不强硬，监督方式上极少使用法律规定的特定问题调查、撤职等刚性监督手段，甚至搁置不用；监督效果不理想，对监督中发现的问题，议过完事，查过结束，有些问题年年审、年年议，但问题依然如旧，严重影响了地方国家权力机关的权威和形象。
 （三）主观认识上的因素，使人大监督失去能动性
 从认识和对待监督法方面来说，一些党委和“一府两院”的同志认为，监督法是规范人大常委会监督工作的法律，贯彻监督法是人大的事，与己无关；人大常委会有的同志认为，监督法中规范的监督内容、监督形式、监督程序，目前人大常委会基本上都是那样做的，并无多大新意，感觉无所谓。从认识和对待监督工作方面来说，一些地方党委领导担心人大过多过强的监督会削弱党的领导，进而限制人大常委会行使监督权；一些地方人大在监督中畏难情绪较重，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督权行使不到位；一些被监督者法治观念、监督观念淡薄，不能认清人大监督和支持工作之间的辩证关系，在思想上抵触人大监督，在行动上规避人大监督，使人大常委会监督难到位，出现程序性监督多、实质性监督少，柔性监督多、刚性监督少的现象。
 （四）监督法贯彻实施的配套制度亟待建立和完善。
 人大常委会监督法规定了人大常委会6项监督职能，但很多职能的规定仍缺乏可操作性，而且目前各级人大常委会和“一府两院”的相关规定与监督法规定不一致，亟须修改和完善。主要表现在两个方面：
 一方面，监督法规定的监督职能须进一步明确具体。如监督法赋予了各级人大常委会听取和审议对重大问题的专项工作报告并作出决定的权力，但对哪些属重大问题、什么情况才有“必要”做出决定，规定不明确，留给人大常委会弹性空间较大的“选择”权。又如对哪些规范性文件须备案审查，监督法仅从规范性文件的形式上作出界定，并没有从内容上进行划分，而现实中很多违法或侵犯公民合法权益的规定恰恰是以会议纪要、意见、通知等监督法没有规定的形式出现，这些违法现象更为隐蔽，危害更大；同时对规范性文件审查依何种程序，以及如果存在问题的规范性文件涉及本地重大问题却不宜撤销，或规范性文件是由党委联合政府共同作出的应如何处理等情形亦未明确。再如对撤职案只规定发起、审议和表决等程序，但没有列举撤职案针对哪些情形。因此必须对监督法作出细化规定，增强监督法在实践中的可操作性。
 另一方面，各地人大常委会、“一府两院”已有的一些规定与

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