（三）从抽象行政行为的运行现状来看，把抽象行政行为纳入司法审查范围具有必要性。
对于抽象行政行为的运行，我国专门有一套监督制约机制。根据我国宪法和有关法律规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。县级以上的地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。我国《立法法》也对此作出了专门规定。由此可见，我国对于抽象行政行为的监督制约主要通过人大常委会和政府两种不同监督途径实现的。但是从实践来看，我国包括行政立法在内的抽象行政行为存在很多问题。如行政立法权限不清，行政立法权限不清导致严重的越权立法，造成行政法规、规章与法律之间以及它们相互之间矛盾冲突，也容易导致大量的重复立法，造成立法浪费。[8]有些地方政府规章改变法律规定，增加了处罚种类、幅度、数额等内容。规章的制定和发布缺乏严格的程序，部门本位、地方本位思想严重，某些地方政府规章质量不高，立法技术问题多，规章操作性差。立法经验不足，随意性大。另外，行政立法监督不力。我国宪法和有关法律对于立法监督的条款，原则性的规定比较多，不具体，缺乏可操作性。实践中出现的问题主要是以下几个方面：第一，权力机关的立法监督缺乏专门机构落实。其监督的程序和方式也很不明确，致使监督机制运行不畅，从而导致权力机关的立法监督职能弱化。第二，整个立法监督制度缺乏有效的启动程序。第三，缺乏司法能动主义。第四，关于“批准”、“备案”制度的不足与问题。第五，立法监督法律责任的规定欠缺。[9]并且，从司法实践看，因为抽象行政行为可以排除司法审查，个别行政执法机关经常借助抽象行政行为的名义实施具体行政行为。由于我国现有的法律规定不到位，不仅为人民法院审查此类行为产生障碍，也为个别行政执法机关滥用行政职权提供了良好之机。我国负有监督责任的权力机关和行政机关没有严格依法行使自己应尽的职责，实践中因抵触或越权被撤销的实例很少，这就是造成行政立法和制定其他规范性文件的行为存在诸多问题的一个主要原因。并且，现实生活中，部门保护主义和地方保护主义多数是通过抽象行政行为方式，即通过规章或者其他规范性文件形式实现的。中国加入WTO，必须打破部门保护主义和地方保护主义对市场的条块分割，从而促使国内统一市场的形成。而如果要真正实现这个目标，就必须加大对抽象行政行为的监督制约力度，启动新的审查监督机制。
（四）从WTO规则的基本精神来看，把抽象行政行为纳入司法审查范围具有紧迫性。
中国加入WTO，应该按照对外作出的庄严承诺，切实履行WTO项下规定的义务。WTO多边贸易协定明确要求对政府影响贸易的行政措施给予司法审查。如1994年GATT第10条（3）款b 项要求每一缔约方应维持或尽快设立司法、仲裁或行政法庭和行政程序，目的特别在于迅速审查和纠正与海关事项有关的行政行为，此类法庭和程序应独立于受委托负责行政实施的机构，它们的决定应由此类机构执行。另外，《与知识产权有关的贸易协定》也作出类似规定。WTO规则要求成员方对影响贸易的行政措施进行审查，这里的行政措施应该理解为既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。中国履行对外作出的承诺，首先在形式上要符合WTO规则的要求。具体而言，中国对具体行政行为和抽象行政行为都提供司法审查，才能符合WTO基本精神。另外，根据WTO透明度原则的要求，在我国行政执法体制中，存在几十年的“红头文件”，虽然不具备“法”的特征，但是却发挥着法的作用。在实践中，“红头文件”效力似乎比法律、行政法规、规章的效力还要高。根据有关调查数据显示，行政机关在执法过程中，执法依据首先是“红头文件”。所有这一切，都说明把抽象行政行为纳入司法审查的紧迫性。
宪法是国家的根本大法，我国宪法条款中虽然没有直接授权人民法院可以制约和监督抽象行政行为，但宪法中直接或间接涉及司法审查权的条款，就是人民法院对行政机关抽象行政行为进行司法审查的最高法律依据。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这就从国家制度确立了人民当家作主的主人翁地位。为了使这种地位得到切实地保障，宪法第5条规定：“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这一规定实际上蕴涵了对抽象行政行为进行审查的宪法精神，从而为我国建立对抽象行政行为的司法审查提供了宪法基础。宪法第41条又规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评、建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告、或者检举的权利……对于公民的申诉、控告、检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”这里的“违法失职”自然包括违法的抽象行政行为，而“有关国家机关”显然包括人民法院。这里充分说明抽象行政行为纳入司法审查有其充分的宪法依据。
以上是从抽象行政行为司法审查的法理基础入手分析抽象行政行为司法审查的理论依据，下面从两个具体案例着手，分析抽象行政行为屡屡被诉与法院不能审查的困境，从而导入抽象行政行为司法审查势在必行，为抽象行政行为的司法审查提供事实依据
三、从具体案例着手，分析抽象行政行为屡屡被诉与法院不能审查的困境，从而导入抽象行政行为司法审查势在必行
（一）两个案例
近年来，抽象行政行为被诉的案件接连发生。北京发生的两起案件就颇具代表性。一是私家车主刘工超状告北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局关于尾气排放通告案。该案中，原告在自家轿车上安装了韩国生产的尾气净化器，尾气排放明显低于《汽油车双怠速污染物排放标准》（以下简称“双怠速标准”）地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准。但不符合被告北京市环保局、交通局及公安交管局3家单位联合发布《关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》（以下简称“513号通告”）关于“化油器小客车必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检”的要求。刘工超由于未装置“513号通告”中所指的尾气净化系统，其车当年未获准年检。刘经行政复议后向法院提起诉讼，请求法院确认3被告联合作出的 “513号通告”有关内容违法。
另一起案件涉及铁道部的涨价通知。石家庄市律师乔占祥在今年春运期间，购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸车票，票价比平时分别多了5元及4元。他认为铁道部的这一涨价通知没有法律依据，于1月18日向铁道部提起行政复议申请，要求撤销铁道部2001年春运期间上浮火车票价的行政行为。3月19日，铁道部作出行政复议决定，维持铁道部2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。乔占祥对此不服，向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，要求判决撤销被告作出的有关行政复议决定书，撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。 论抽象行政行为的审查2(二)相关范文
