【摘要】：
抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入司法审查范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，以及WTO的基本精神，提出了将抽象行政行为纳入司法审查范围的合理性、必要性、可行性和紧迫性，同时，从两个具体的案例着手，分析抽象行政行为屡屡被诉与法院不能审查的困境，阐述抽象行政行为纳入司法审查势在必行。并对影响抽象行政行为司法审查的主要因素，以及纳入司法审查范围后，如何确定抽象行政行为司法审查的范围和程度，以及司法审查应采取怎么样的形式，如何合理设置司法审查的管辖机关等方面进行初步分析和探讨。
【关键词】：抽象行政行为 法理基础 司法审查 司法审查制度
【正文】：
《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日实施以来，对于保证人民法院正确、及时审理行政案件，维护和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但在具体的实施过程中，该法也暴露出了诸多问题，抽象行政行为的可诉性问题就是其中之一。为此许多学者和专家作了大量探讨，但未能引起权力机关的足够重视，然而应对中国法制建设的需要和时代发展的要求，将抽象行政行为纳入司法审查的范围已势在必行。
一、 抽象行政行为的概述及我国对抽象行政行为的有关规定
所谓抽象行政行为，是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。它是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为包含两个方面：一是行政立法行为包括法律和规章，二是行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法的规定实施抽象行政行为。抽象行政行为具有单方性、普遍约束性、反复适用性、依据性和不可诉性（目前）等特征。[1]
根据我国行政诉讼法第二条和第十一条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第二款又明确人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。即是说，人民法院不能受理针对抽象行政行为提起的诉讼，相对人只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用，于是对抽象行政行为的司法审查便提到议事日程上来了。
二、 抽象行政行为司法审查的法理基础
对于抽象行政行为的司法审查问题，本人认为应该本着科学、合理、客观的态度，结合中国实际情况进行分析。从法理上说，把抽象行政行为纳入司法审查范围具有合理性、可行性、必要性和紧迫性。
（一）从抽象行政行为的特性来看，把抽象行政行为纳入司法审查的范围具有合理性。众所周知，抽象行政行为是指有权行政机关依照法定的职权和程序制定和发布的规范性文件。抽象行政行为与具体行政行为在时间的先后和对象的多寡方面有着很大的区别，但是，它们都是行政机关依法定职权所作出的行政行为，都对行政相对人的权益产生影响。它们在法律效力上属于同一个层次，均具有拘束力，确定力，执行力。无论是抽象行政行为还是具体行政行为，一经作出就会在特定的法律关系双方当事人之间形成一种行政法上的权利义务关系，而就公民、法人和其他组织来说，其权利和义务都有可能受到这种具有法律约束力的行政行为的侵犯。从权利的救济角度来看，法院实施救济时更应该注重行为的侵害性，而不是行政行为的客观差异，所以在接受司法审查上不应将两者区别对待。[2]从司法实践来看，法院无审查抽象行政行为之权，便无从审查行政案件。“大部分具体行政行为都依据行政法规、行政规章和其他行政规范性文件作出，如果规章以下的行政规范性文件（包括规章）本身与法律、行政法规、地方性法规和行政规章相矛盾，法院无权审查又必须适用时，显然与法治国家的宗旨相悖。而制定其他规范性文件行为则具有随意性、非程序性和严肃性，监督制约机制也不严格。因此，把行政立法行为，特别是制定其他规范性文件的行为纳入司法审查的范围是合理的和适当的。
（二）从发达国家司法审查范围来看，把抽象行政行为纳入司法审查的范围具有可行性。
西方发达国家司法审查制度一般把行政行为都纳入司法审查范围。在美国，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。在法律有规定时，按照法律的规定进行法定的审查。在法律无须规定时，进行非法定的审查。[3]英国对于司法审查范围主要采用排除性规定，法院不能对议会的法律实施审查，同样也不能对经过委任立法同议会法律具有同等效力的行政法规予以审查。但是法院仍可审查委任立法是否超越授权范围，也可审查它是否遵守必要的程序规则。[4]法国行政诉讼的范围，包括除私人行为、立法机关行为、司法审判行为、外国机关行为和政府行为以外的一切行政机关公务行为。[5]在法国，立法机关行为，即国会的行为只受宪法委员会审查。政府行为实际上是国家行为。由此可见，法国并没有将政府抽象行政行为排除在司法审查范围之外。德国《联邦行政法院法》第40条第1款规定了行政诉讼的受案范围：“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确地规定由其他法院处理，都可以提起行政诉讼。州法领域的公法争议可以由州法分配给其他的法院处理。”这一规定使所有的行政法争议都被纳入行政诉讼的受案范围。当然也有排除司法审查的行为，如国家行为、恩惠行为以及其他由基本法确定的例外。[6]在日本，根据法院法第3条第1款规定，除宪法有特别规定外，一切法律上的争讼由法院管辖。法律上的争讼一般指通过适用法令应得以解决当事人之间有关权利义务的纠纷。[7]由此可见，发达国家司法审查都没有把抽象行政行为排除在司法审查范围之外。 论抽象行政行为的审查2(一)相关范文
