第一，法院对行政行为的司法审查来说，行政法规、规章和其他规范性文件都是由一定级别的行政机关制定的，都是行政机关进行行政管理的重要手段。它们对行政管理相对人都具有法律效力。在我国的行政诉讼中却赋予了三者不同的法律地位：行政法规必须被依据，规章可以参照，其他规范性文件没有任何规定。这种根据行政机关级别来确定其行为对另一种国家机关的意义，是没有法理可依的。一个国家机关的行为对另一个国家机关的意义只能因该机关的性质而定，不能以其级别而定。而且，行政机关大量具体行政行为都是依据行政法规、规章和其他规范性文件，如果不依据合法的行政法规、规章和其他规范性文件，法院就难以对这些具体行政行为的合法性作出判断。所以，就司法审查来说，行政法规、规章和其他规范性文件都应该接受法院的审查，在适应以前必须对其合法性进行确定。
第二，世界上很多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象。相对人直接对抽象行政行为提起诉讼，实现事前救济，可以避免事后无法救济的可能性，同时也符合诉讼经济的原则，确立对抽象行政行为的完全审查权，可以更大程度和更大范围地保护行政相对人的合法权益，法院对具体行政行为的合法性审查只能保护提起诉讼的行政相对人，而法院对抽象行政行为的合法性审查，可以保护所有可能或已经受到该抽象行政行为侵害的行政相对人。
从我国现行宪政体制的合理发展和完善出发，可以而且应当进一步加强和扩大对行政权的司法审查，这种扩大包括将部分抽象行政行为（即行政法规、规章以外的抽象行政行为）纳入可诉范围。对于各级政府及其职能部门发布的行政法规、规章以外的规范性文件，行政相对人可以直接提起诉讼，人民法院也应当拥有更广泛的、完整的司法审查权，不仅可以审查其是否合法有效，而且如果确系违反法定程序或有违法内容的，人民法院可以直接宣布其无效，予以撤销或部分撤销。这符合抽象行政行为接受司法审查的世界潮流。
在司法实践中，令法院头痛的是对行政法规的审查问题。由于国务院制定行政法规的权限比较广，而且，其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生。目前，由于行政诉讼法规定行政法规是人民法院审理行政案件的依据。这就意味着不管行政法规的状况如何，只要有效，人民法院就必须予以适用，法院无权对行政法规进行审查，在法律对类似情况没有作出规定的情况下，法院不能撤销依据违反法律的原则和精神的行政法规作出的行政行为，这对于公民权利的救济是不利的。从我国国家机关的权力分工来说，人民法院应该有权行使对行政法规、规章的审查判断权。当然，对于国务院制定的行政法规，必须是在当事人提出审查要求，并且有理由怀疑其合法性时，人民法院才能对其进行审查。
对抽象行政行为的司法审查有两种情况：一是在审查具体行政行为的合法性时发现该具体行政行为据以作出的抽象行政行为具有违法性；二是不服抽象行政行为引起的行政诉讼中人民法院直接审查抽象行政行为的合法性问题。根据我国国情，对于各级政府及职能部门发布的行政规章、规章以外的规范性文件，行政相对人可以直接提起起诉，人民法院拥有完整的司法审查权，不仅可以审查其是否合法有效，而且如果确系违反法定程序或有违法内容的，人民法院可以直接宣布无效，予以撤销或部分撤销。对行政法规或规章则在个案审查中行使附带性审查权。对于违法的行政法规或规章，人民法院可以裁定不予适用，在事实上否定其法律效力，并且按照《立法法》的规定，要求有关国家机关依法撤销违法的行政法规和规章。
（三）、司法审查应采取的形式
人民法院对抽象行政行为的司法审查，应该采取以下方式：第一，依职权附带性审查方式。公民、法人和其他组织因对具体行政行为不服而提起行政诉讼时，可以对具体行政行为所依据的行政规范性文件附带地提出合法性的司法审查。人民法院受理后就应该首先对行政规范性文件进行合法性审查，并据此审查裁定具体行政行为的合法性。第二，控诉审查方式。公民、法人和其他组织认为生效实施的行政法规、规章以外的其他行政规范性文件等侵犯其合法权益的，可以直接诉请人民法院对其进行司法审查并做出合法性裁定。[10]
（四）、科学合理地设置司法审查的管辖机关
对抽象行政行为的争议，需要依据宪法和法律对该抽象行政行为进行合法性审查。鉴于，我国目前法院与行政机关存在着难以割舍的联系，为保障司法独立，使法院能独立有效地审查抽象行政行为。从抽象行政行为司法审查的管辖角度看，抽象行政行为的司法审查涉及到人民法院之间受理第一审抽象行政行为案件的权限分工。抽象行政行为由于与具体行政行为存在明显差异，完全按照现行《行政诉讼法》对于管辖作出的规定，难以达到审查效果。对其他规范性文件的审查对于法官素质的要求远远超过对具体行政行为审查对于法官要求。对于抽象行政行为司法审查管辖，目的在于真正保证国家法律、行政法规在全国范围内得到统一实施，同时实施审查权的法院又能排除行政机关干预。笔者认为，针对抽象行政行为制定机关级别不同，来确定不同的管辖法院。确定抽象行政行为司法审查的级别管辖的总的原则是：提高管辖法院的级别，从而既能保证司法审查质量，又能便于当事人诉讼。具体而言，针对乡镇人民政府规定，由于其适用于全乡、镇范围内，为了便于当事人进行诉讼，便于人民法院进行审理，由基层人民法院进行管辖。针对县级人民政府及其工作部门规定，由于其适用于全县范围内，由所属的地（市）中级人民法院管辖。对于地（市）级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，一律由省、自治区人民政府所在地的市或直辖市的中级人民法院管辖。对于国务院工作部门的规定，由国务院部门所在地的北京市第一或第二中级人民法院管辖。人民法院的司法审查权不是绝对的。对于规章以下的其他行政规范性文件的无效裁定，有关行政机关可以向上一级人民法院上诉，由上一级人民法院依法作出最终裁定，该裁定具有普遍约束力。对于行政规章的不予适用和提请撤销的裁定，有关行政机关可以向最高人民法院上诉，也可以向国家权力机关申诉，请求依法作出最终裁决，最终裁决一经作出，违法的规章一律无效，并且具有普遍的约束力。对于行政法规的不予适用和提请撤销的裁定，最高国家权力机关依照立法法的规定予以审查。
参考文献：
[1]易亚萍、唐瑜：《论抽象行政行为的可诉性》，载《中国法院网》2005.5.27
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[7] [日]室井力主编：《日本行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第229页。
[8] 雷丰超：《对行政立法的控制及我国行政立法存在的问题》，载《行政法学研究》1994年第2期。
[9] 马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第339—346页。
[10]傅思明：《中国司法审查制度》，中国民主法制出版社2002年7月第1版。第279-281页。
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