检察机关提起环境行政公益诉讼的举证责任问题研究_开题报告

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（一）国内研究现状

2014年4月24日全国人大常委会对《环境保护法》进行了第一次修改，第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”标志着中国特色的环境公益诉讼制度的正式建立，特别是为环境行政公益诉讼提供了法律基础。

2015年7月3日最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，其中规定：“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”

2015年12月16日最高人民法院、最高人民检察院又发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。

《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

《行政诉讼法》第38条第1款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”

《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条规定：人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料:(一)行政公益诉讼起诉书,并按照被告人数提出副本;(二)被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料;(三)检察机关已经履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。

举证责任，又称“举证的必要”。是指民事诉讼当事人对其提出的主张中须确认的事实依法负有的提出证据的义务。依现代各国民事诉讼制度，举证责任根据证明对象由双方当事人分担，适用“谁主张，谁举证”原则。

《中华人民共和国行政诉讼法》第34条第1款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

据此，在一般的行政诉讼案件中，由作为被告的行政机关对其作出的具体行政行为承担举证责任。但是，对于检察机关提起行政公益诉讼时该如何分配举证责任，法律尚无明确规定。行政公益诉讼的举证责任的分配，不仅关系到案件事实的认定，还决定着裁判的结果。

《行政诉讼法》第38条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”2015年7月3日最高人民检察院发布的《试点方案》也规定了：检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

据此，一般认为，环境行政公益诉讼中，作为原告的检察机关必须提供相关证据来证明相关行政机关的不履行职责。

而综合近期我国有关的研究文献来看，当前法律学界对于检察机关提起的环境行政公益诉讼举证责任的分配主要有两种不同看法：一种观点认为检察机关作为原告提起行政公益诉讼既然被写进了行政诉讼法，那么就应当适用于行政诉讼法所确立的举证责任倒置原则，即由被告承担举证责任；另一种观点则认为行政公益诉讼相对于传统行政诉讼而言存在特殊性，代表国家利益的检察机关作为原告向法院提起公益诉讼，原被告均为国家机关，检察机关在起诉之前须有充分证据予以支撑。因此，在整个行政公益诉讼中检察机关应承担举证责任。

（二）国外研究现状

关于环境诉讼的举证责任分配，在大陆法系以德国为例，在英美法系以美国为例。1、美国的环境公益诉讼制度在世界上最为发达和成熟。起诉主体范围广泛，检察官、任何组织和个人均可以提起环境公益诉讼，并从立法层面上赋予了检察机关广泛的权限。在美国，一般认为无统一的举证责任分配原则，都需要在综合若干要素的利益衡量的基础上决定分配。美国证据法学家威格莫尔强调，不仅实际上没有共通的举证责任分配标准，而且也不应当有一个共通的标准。因为在各种不同的诉争事实中，将风险公平地分配给各个当事人主要是一种经验上的事项，因此不应当有任何标准。据美国学者总结，影响举证责任分配的主要因素包括：政策；公平；证据所持或证据距离；便宜；盖然性；经验和常识；请求变更现状的当事人应当承担举证责任等。

2、德国的公益诉讼没有英美法系那么广泛，采取的还是比较保守的作法，主要有检察官提起的诉讼和团体诉讼。在举证责任方面，德国学者对原有僵化的分配机制进行了反思和批判，提出了一些新的学说，不再维持统一、抽象的形式标准，改从利益衡量、实质公平、危险领域和实质分担等更加具体化和多元化价值的角度，解决举证责任分配问题。其代表性学说是危险领域说、盖然性说和损害归属说。危险领域说是依据待证事实属哪一方当事人控制的危险领域为标准，决定举证责任的分配，即当事人应当对其所能控制的危险领域这样的事实负举证责任。损害归属说主张以实体法确定的责任归属或损害归属原则作为分配举证责任的标准。

二、范文提纲

本文通过中国裁判文书网，以“行政公益诉讼”、“环境”为关键词2018年起截止2019年收集到案件争议较具普遍性或特殊性的环境行政公益诉讼裁判文书。通过梳理这些案例的裁判文书，并就裁判文书涉及的相关变量进行统计分析，探究当前环境行政公益诉讼的举证责任分配情况以及该如何妥善分配取证责任的问题。

一 检查机关提起公益诉讼案例的一般统计分析

（一）案件的地区、环境问题等类型

（二）案例的举证责任分配情况

二  举证责任应当如何妥善分配

（一）有关作为的举证责任

（二）有关不作为的举证责任

三、参考文献

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[14]广州市番禺区人民检察院课题组. 检察机关提起环境公益诉讼制度研究[J]. 中山大学法律评论，2011年，第9卷（第1辑）

张春.环境侵权民事诉讼举证责任分配之比较研究[Z].中国政法大学诉讼法研究院.  ://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2016/06/id/1907599.shtml