论城管市容管理行政处罚自由裁量权的规范与实施_开题报告

背景情况

随着中国经济、社会的发展，人口大量从农村向城市转移，城市化的进程不断扩大，城市管理的问题越来越考验着政府的执政能力。中国城市规模、人口的极速扩大，而基础设施、公共设施、公共服务没有跟上城市的脚步，使得城市管理部门任务重、压力大、难度高。90年代以来，随着我国市场经济的快速发展，个体经营户、流动摊贩人数迅速壮大，繁荣经济的同时，占道经营、缺斤少两、食品卫生、环境污染等问题越来越严重。同时工商、建设、规划、环境卫生等城市管理部门都成立自己的执法队伍上街执法。多个部门上街执法造成 “多头执法”、“重复处罚”、“突击执法”等现象严重，结果造成“十几顶大盖帽管不好一顶破草帽”、“前治后乱”，治理效果欠佳。1996年3月颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。1996年4月15日，国务院在《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中要求各地进行城管试点。1997年3月，国务院批准了北京市人民政府办公厅报送的《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》，北京市最先成立了北京市宣武区城市管理监察大队，开展综合执法试点工作，城管这个部门应运而生了。近年来城管部门对城市的日常管理成为了社会普遍关注的热点问题，其中不断出现的暴力执法、暴力抗法事件，更是逐渐成为街头巷尾热议的话题，也使人们对“城管”一词产生了偏见。无规矩不成方圆，城市的健康发展离不开城管部门，怎样化解城管与小摊贩之间的“矛盾”，成为了我们必须面对并思考及需要解决的问题。

研究目的

城管部门在城市管理中出现的较大问题主要集中在市容管理方面，而行政处罚权作为一种法律赋予的重要管理手段，每天在大街小巷城管部门都在对违反城市管理的当事人进行着行政处罚。行政处罚手段作为一种对被处罚人直接产生经济利益损失的行政手段，必然会招致被处罚对象的不满，容易在处罚者与被处罚者之间产生矛盾。行政处罚自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正而合理的行政处罚决定的权力。通过对城管市容管理方面行政处罚中自由裁量权的研究，促进城管部门执法的公信力，使行政处罚达到符合立法宗旨、公主合理、过罚相适应、提高行政效率的目的。

国内研究现状

    对行政处罚自由裁量权的研究一直都是行政法学界的热点问题，关于行政处罚自由裁量权的研究，在国内行政法学界长期占据着重要的位置。我国学者汪晓华指出任何权力都有被滥用的可能，而政府滥用法律的危害远远大于立法者腐败带来的危害。行政处罚作为行政机关在行政执法中的重要权力，行政处罚自由裁量权随着社会政治经济生活的不断发展，不断扩大并且渗透到社会生活中的方方面面，存在失控的风险。如何对行政处罚自由裁量权进行有效控制，当前国务院和各地政府在实践和理论中都在积极探索。对行政处罚自由裁量权不仅要加强对其的外部控制，更要强化处罚裁量的内部控制，将外部控制和内部控制相结合，才能较好地实现对行政处罚自由裁量权的控制，达到行政法治的效果。《行政处罚法》第十条至第十四条对行政处罚的立法权有着相应的规定，在立法层次上对行政处罚自由裁量权进行了限定。行政机关制定一个标准，作为行使行政处罚自由裁量权的一个指导，还存在于各级执法部门中。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院关于《全面推进依法行政的决定》，都要求执法部门“以人为本”、“执法为民”，其中对行政执法过程中行政处罚自由裁量权的控制走上了行政系统内部通过行政政策的规范路径。这种实践有一个统一的“标识”，即裁量基准的制订与实施。对于何谓裁量基准，在学界讨论的并不是很多。余凌云教授认为，“从宽泛的意义上讲，裁量基准是以规范行政裁量的行使为内容的建章立制，一般以规范性文件为载体，是较为程式化的、结构性的、相对统一的思量要求，而不是执法人员颇具个性化的、经验性的、甚至是随机的算计。它是沟通抽象的法律与具体的事实之间的一种媒介和桥梁，更新是为了贯彻执行法律而实施的‘二次立法’，其效力范围或许仅及于一个微观的行政执法领域，只限定在特定行政区域与特定行政部门之间。”周佑勇教授认为，“所谓裁量基准是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。”笔者认为裁量基准是执法部门对行政处罚自由裁量权的具体量化，是为了实现行政机关自我拘束，规范裁量权的行使的一种技术化手段。

国外研究现状

    自由裁量权涵义的基本内核之一是：自由选择的权力。以色列希伯莱大学法学院教授、最高法院法官A·巴拉克指出：“自由裁量权是在两个或更多的可选择项之间作出选择的权力，其中每一个可选择项皆是合法的。” 《布莱克法律词典》解释司法自由裁量权，“自由裁量权的行使条件是存在两种可供选择的具有适用力的法律规定，法院可以根据其中任何一种规定行事”。英国法哲学家哈特（H. L. A. Hart）认为，由于法律语言的开放性、立法者模糊立法目的、相对地忽视事实以及判例制度的不确定性，就会产生没有规则可以适用的情形。这时，法官就行使了立法性自由裁量权。一旦法官作出选择，根据遵循先例原则，法官就不大可能再以完全相同的方式重新行使此项权力了。这与第二种用法不同，后者的自由裁量权力明确地受制于法律，并可反复运用。西方发达国家在行政处罚自由裁量权方面既赋予了执法者极大的自由裁量区间，又通过相关立法对行政处罚自由裁量权进行了严格的限制。

二、范文提纲

    一、法律法规对行政处罚自由裁量权设定与实施的法律分析

    （一）、法律对行政处罚自由裁量权的规定

    （二）、行政法规对行政处罚自由裁量权的规定

    （三）、地方性法规对行政处罚自由裁量权的规定

    （四）、规章对行政处罚自由裁量权的规定

    二、城管执法部门对市容管理行政处罚自由裁量权项目目录的设定

    （一）、各地城管执法部门对市容管理行政处罚自由裁量权项目目录的设定情况

    （二）、自由裁量权项目目录设定的原则

    （三）、自由裁量权项目目录设定的技术控制

    三、对执法机构及执法人员行使行政处罚自由裁量权的控制

    （一）、执法机构行使行政处罚自由裁量权内部流程及权限的设定与控制

    （二）、执法人员行使行政处罚自由裁量权的控制

    （三）、责任追究制度

    四、外部对城管执法部门行使行政处罚自由裁量权的监督

    （一）、立法部门的监督

    （二）、政府的监督

    （三）、司法的监督

    （四）、被处罚对象的监督

    （五）、媒体、公众的监督

三、参考文献

[1]周佑勇.行政裁量治理研究——一种功能主义的视角[M].北京：法律出版社. 2008

[2]朱新力.法制社会与行政裁量的基本准则研究[M].北京：法律出版社.2007

[3]周佑勇、叶必丰.行政规范研究.[M].北京：法律出版社.2003

[4]应松年.行政法学教程.[M].北京：中央党校出版社.2008

[5]刘恒.行政执法与政府管制.[M].北京：北京大学出版社.2012

[6]顾建亚.行政法：案例与分析.[M].杭州：浙江大学出版社.2016

[7]何永红.现代行政法.[M].杭州：浙江大学出版社.2016

[8]张文显.法理学.[M].北京：高等教育出版社.2011

[9]宋志刚.城管来了.[M].北京：北京理工大学出版社.2012

[10]王敬波.城市管理与行政执法.[M].北京：研究出版社.2011

[11]石雨.城市管理综合行政执法法制化的基本途径.[D].长春理工大学.2012

[12]赵晴.城管执法问题及对策.[D].西南政法大学.2010

[13]赵媛.我国城市管理行政综合执法权限的法律问题研究.[D].北京交通大学.2015

[14]侯慧岩.城管行政处罚裁量基准的研究.[D].中央民族大学.2010

[15]于鹏、王学伟.浅议行政自由裁量权的法律规制[J].中国-东盟博览. 2012(12)

[16]崔卓兰、刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学.2009(4)

[17]张定乾.关于行政执法中自由裁量权的思考[J].技术与市场.2016.23（3）

[18]黄士轩.行政处罚自由裁量权的法律诉求[J].辽宁科技学院学报.2015.06.13（17）

[19] 胡延广.现代社会中的行政裁量[J].理论月刊.2005（9）：038

[20] 猛繁华、王运谋.正确规范行政处罚自由裁量权[J].城管前沿.2005（5）

[21] 黄世松.细化自由裁量权标准当慎之又慎[J].江西农业.2015（10）

[22] 蔡克蒙.中国城管能从外国学习哪些经验[J].比较法研究.2010（10）

[23] 王仰文.城市管理行政执法领域法律冲突的机制成因[J].北方法学.2012（1）

[24] 郑雅方.行政裁量基准法律属性研究[J].江苏大学学报.2012（2）

[25] 陈文清.论行政自由裁量权的内部控制[J].政治学研究.2011（5）

[26] 王天华.裁量基准基本理论问题刍议[J].浙江学刊.2006（6）