我国人民代表大会执法检查制度的完善建议开题报告

A. 文献综述

（一）、国外研究现状

在西方，不论是议会制国家还是总统制国家，都实行着程度不同的三权分立。议会或者国会作为立法机关行使立法权、监督权，它们都是专门常设的机构，日常的工作就是立法和监督。所以，议会或国会检查政府是否依法行政，对法院是否依法司法，进行监督，体现三权分立下的权力制衡。而立法机关对行政机关的是否依法行政进行监督制约，就体现了国家立法权力监督行政权力的以权力制约权力的精神内涵。所以，研究我国的人大常委会对行政机关的监督，就离不开对西方立法机关行政监督的研究，我们可以从中获得一些经验启示。

（1）政治学中的分权与制衡理论。

西方近现代的政治学家关于“以立法权力制约行政权力”的理论研究，主要体现在权力的分立与制衡的理论的产生和发展，这体现了权力的分立是权力的制衡的前提，立法权只有先独立于行政权，才能对行政权进行有效的制约。

洛克（Locke 1632-1704）最早提出了立法、行政和对外权的分权学说，但立法权是国家最高权力，执行权和对外权必须从属于立法权。孟德斯鸿（Montesquieu 1689-1755）创立近代分权学说，主张把国家权力分为立法权、行政权和司法权，并指出三权要分立，相互制衡。杰斐逊（Jefferson 1743-1826）对分权制衡理论进一步发展，认为只有通过人民的自由选举产生国会并在国家机构中实行三权分立，才能达到主权在民的目的。他的分权制衡理论具有以人民主权为前提的权力制约的特色。19世纪英国政治思想家密尔在《代议制政府》中认为监督行政权力是立法机关的一项基本职能。他指出，“代议制议会的适当职能不是管理—这是它完全不适合的—而是监督和控制政府”。立法监督行政权力成为立法机关的一项基本的职能。

（2）现代行政学的行政监督理论

在现代，行政学产生后，行政学家关于立法权力监督行政权力的研究主要集中在以下方面：

行政监督的必要性。行政权力滥用可能导致腐败为行政监督的必要性提供理论依据。在现代社会，人们对权力腐败主要关注在行政权力的腐败的问题上，不论是公共选择学派的政府垄断理论、政府失败理论，克鲁格曼的政府“寻租”理论，都提出了政府存在着谋私利而损害公众利益的可能性，以及由此产生腐败。这些理论为行政监督提供了源头的理论支持，蕴含了行政监督的必要性，而且为行政监督的具体展开和运行提供了理论上的指引，使行政监督的效度大大提高。

行政监督的具体做法。西方行政学家提倡对行政权力进行监督，对立法机关如何监督行政权力也做了较为详细的阐述。怀特较早提出了立法机关如何对行政机关进行监督，他认为，立法机关主要是从大的方面实施对行政机关的监督，并且指出了立法监督的主要职责和监督方法：罗森布鲁姆从研究政府公共行政的角度出发，在管制行政方面提出了国会对行政规章的审查，强调突出立法监督的影响力。

（二）、国内研究现状

国内关于人大对行政机关监督方面的理论研究也有很多，在阐述人大及其常务会行使监督权方面，主要有以下三种范式：一是经典理论的解释范式。以经典作家的论述为依据，在人民主权原则下，设想了一套由人民直接监督政府的制度。二是法律文本的解释范式。以《宪法》、《地方组织法》等法律为依据，列举出人大监督的内容和行使方式。三是治理分析范式。侧重对监督过程的分析。

本文谈到的人大常委会对行政机关的执法检查，是人大对行政权力监督的一个方面，即人大常委会监督政府是否依法行政，其目的是监督、促进依法行政的有效运行。人大常委会执法检查，作为行使监督权的一种，是依照法律的规定进行监督检查，更侧重于监督过程，所以，学者对执法检查的理论探讨，属于治理分析范式。

执法检查是我国人大常委会的一项经常性的监督工作，在国内，关于人大常委会执法检查的理论研究有很多，概括起来，主要有以下几个方面：

（1）执法检查监督存在的主要问题

目前学界对人大常委会执法检查存在的主要问题，主要从两个不同的视角来分析：

一是主客体论。从执法检查的主体与客体方面分析执法检查存在的问题，在以下几个方面形成了基本共识：一是人大常委会对执法检查的认识不到位，主体客体认识模糊不清。二是人大常委会作为监督主体力量单薄，人员的专业素质不高；三是执法检查的监督过程过于走形式，雷声大雨点小，检查的程序过于模式化与程序化；四是执法客体与主体搞联合检查，违背执法检查的初衷；五是执法检查“重检查、轻督办”，缺乏追踪检查和问责力度。由此可见，上述论述基本上都是从人大常委会这一主体角度出发来寻找问题的。

二是过程论。从执法检查的开展过程方面寻找存在执法检查存在的不足，主要有五个阶段和三个阶段的不同划分。有学者根据监督法中的规定，将执法检查细分为五个阶段来分析问题，例如有学者提出选择议题、制定方案、实施检查、撰写报告、审议及整改五个阶段；也有学者提出检查准备阶段、执法检查阶段、报告拟定阶段、听取审议阶段和跟踪督办阶段五个阶段，针对五个阶段相对应的提出了五个方面存在的问题。有学者将执法检查分为三个阶段来分析问题，例如检查、审议和处置三个阶段或会前、会中和会后三个阶段。

（2）执法检查监督不足的成因

在原因分析方面，许多学者主要从人大常委会自身方面存在的问题进行分析。概括起来，主要有以下几点：一是常委会成员之外的人大代表参与执法检查活动的人数较少，削弱了人大代表的参政议政能力；二是人大代表的兼职原因，致使无法有足够多的时间来学习法律；三是地方财政的能力有限，导致对人大代表进行系统培训的能力不足。总之，上述原因导致了代表在执法检查过程中对法律法规了解不深刻，检查报告成为自我表述，人大代表主体地位丧失，执法检查流于形式。这些原因的总结，基本上是抓住人大代表或是人大常委会这一方面，从执法检查的主体方面分析原因的。另外，有人从法律不完善方面分析了原因，指出由于我国相关法律制度对人大执法检查的主体、客体及内容作了具体的规定，而对主体检查不力应承担的责任缺乏具体的法律规定，这就使得执法检查主体开展执法检查的约束力不强。

纵观学者们对执法检查存在问题的原因分析，主要是集中在从人大常委会自身方面找原因，也有少数人从法律方面分析不足，而从执法检查的客体—行政机关方面总结原因的却比较少。

（3）完善人大常委会有效执法检查的对策

在对策分析方面，主要包括以下方面：一是从执法检查主体方面提出对策，主要包括：提高执法检查主体的认识，增强素质，提高执法检查力；做好协调和统筹，确定好执法检查的次数，减轻基层人大和政府的过重负担；选好执法检查的专题，把握好执法检查实效的关键。二是从制度建设方面提出对策，主要包括：建立公开制度，人大常委会在执法检查前公开信息，广泛征求社会意见，让执法检查具有广泛的民意基础，实现人大和社会的良性互动，促进执法检查的顺利开展；完善各项制度，建立执法检查责任制和常委会审议执法检查报告制度、执法检查督办制度和执法机关改进执法情况报告制度等，保证执法检查的有效进行。三是从经费保障方面提出对策，提出增加执法检查的经费和物质保障，解决人大执法检查的后顾之忧；四是从执法检查整个过程方面提出对策，从检查准备阶段、执法检查阶段、报告拟定阶段、听取审议阶段和跟踪督办阶段五个方面提出改正的建议。五是从社会参与程度方面提出对策，提出要扩大群众的知情度和参与度，加强对执法检查的群众监督力度。

B. 范文提纲格式

一、人大执法检查制度概述

（一）人大执法检查制度概念

（二）人大执法检查的作用

（三）人大执法检查的历史发展

1. 起步及规范阶段

2. 法制化阶段

二、人大执法检查制度的效力及程序

（一）法律效力

1. 权力性

2. 程序性

3. 强制性

（二）人大执法检查的程序

1. 制定计划

2. 组建检查组

3. 实施检查

4. 提交报告及形成审核意见

三、人大执法检查存在的主要问题

（一）无强制力的批评、建议，实效欠佳

（二）执法检查缺乏针对性

（三）执法检查信息公开不够详细

（四）执法检查配套制度不够完善

四、人大执法检查制度的完善措施

（一）提高执法检查的针对性

（二）完善执法检查的事先调研和规划

（三）加强执法检查的信息公开和宣传力

（四）提高执法检查方式的科学性

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