现代行政法制的发展趋势_开题报告

摘要：改革开放以来，在邓小平法制理论的指导下，我们党和国家高度重视民主法制建设，二十多年的法制建设硕果累累，尤其是行政法制建设更是取得了令人瞩目的成就。这不仅表现为立法机关及时制订了治安、工商、税务、金融、教育、卫生、环保等部门行政法，使得部门行政法体系日渐完善，还表现为行政机关的执法水平有了较大程度的提高，更表现为成功地制定、并实施了一系列基本的行政法律。

关键字：行政法制、法制机制、行政管理

我国有权机关依据我国宪法、法律和WTO法律及我国所作的承诺，及时采取了立、改、废等积极措施，对我国现行的法律、法规、规章和司法解释进行大清理，这样既保证了我国法制的统一性，又使我国的法律体系更鲜明地体现了市场经济的要求。在这大好形势下，笔者认为，我国行政法制建设已经表现出以下六个良好的发展趋势：一是行政法制观念进一步更新，二是行政法价值取向更趋合理，三是行政法权利结构趋向平衡，四是行政法机制更加完善，五是行政管理方式趋于多样化，六是权利救济趋于多元化。

一、行政法治建设取得的丰硕成果

（一）对行政法治建设重要性的认识越来越全面。

    逐渐认识到行政法治建设是依法治国的重点与难点，而行政法治建设的核心和关键就是依法行政。从以往片面强调依法行政的工具合理性，发展为追求依法行政的价值合理性；从将依法行政狭隘地理解为“无法律即无行政”，转变为在区分积极行政与消极行政的基础上对二者提出不同的法治化要求。伴随着公民社会的崛起，公民参与的广度和深度不断拓展，合作行政正在发展成为一个耀眼的亮点。

（二）对依法行政的要求越来越明确、越来越具体。

1999年国务院发布《全面推进依法行政的决定》，号召各级政府全面推进依法行政；2004年国务院又公布实施《全面推进依法行政实施纲要》，提出要全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，并明确要求行政管理应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等六个依法行政的基本要求。

1.行政法律制度日趋完善。

    国家先后颁布实施了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》和《行政法规制定程序条例》等一批重要法律、法规，基本实现了有法可依，为依法行政提供了制度保障。同时，依法行政制度建设质量明显提高，意识到行政实体法与行政程序法要同步发展，意识到行政组织法、行政行为法与行政救济法应当共同完善。

2.行政法治实践成效明显。

    行政立法的民主性和科学性明显提高，公众和专家能够更广、更深地参与行政立法过程；行政执法积极探索新思路，使得执法绩效得到明显改善；积极探索建立健全多样化的行政纠纷化解机制，行政监督救济作用得到进一步发挥，依法行政对经济、社会协调发展的推动作用越来越大，其重要性逐渐获得人民群众的广泛认同。

3.行政法教学研究取得较大发展。 

经过三十年不懈努力，已经培养出一大批优秀的行政法律实用人才，出版发表了一批有一定影响力的行政法学论著，初步确立了一套基本适应我国行政法治建设实践需要的行政法学理论体系。

二、行政法治建设积累的宝贵经验

    行政法治建设必须围绕科学发展这一主题，与经济、社会同步协调发展。只有紧密围绕科学发展这一主题，把改革、发展和稳定的重点作为依法行政的重点，坚持依法行政与经济和社会发展相适应，才能为依法行政提供源源不断的动力和活力。

（一）行政法治建设必须将规范、监督行政权力与维护、拓展公民权利统一起来。

    行政法治虽然既要求行政机关依法行政，同时也要求公民守法，但其重点是规范和监督行政权力，并据此维护和拓展公民权利，

只有实现二者的良性互动、有机统一，才不会使行政法治建设偏离方向。

（二）行政法治建设必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施。

    行政法治建设既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。我们既要在现有行政管理体制下逐步推进行政法治建设，与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接；又要为行政管理体制改革和政府职能转变提供足够的创新空间，保证行政管理体制改革和政府职能转变的逐步到位，实现到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标。

依法行政的推进需要与公务员观念转变和法律素质提高相互促进。    

公务员是一切行政活动的最终实施者，他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低，直接影响着行政法治建设的进程。要努力提高公务员依法行政的能力和水平，推进文明执法，坚守高尚品格，强化责任意识，避免行政权力的异化。

（四）行政法治建设必须坚持决策、执行和监督并重，使其相互协调、整体推进。

决策、执行和监督是行政法治建设的三个基本环节，缺一不可。要全面推进行政法治建设，既要坚持职能分离，又要保证宗旨统一，健全协调机制，实现决策、执行和监督的同步发展，整体推进。

三、行政法治建设亟待全面加速推进

我们应当坚持正确的行政法治建设和行政法学研究方向：一要坚持宪法确立的依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；二要强化社会主义法治理念，坚持依法执政、执法为民、公平正义、服务大局；三

要贯彻落实科学发展观，以人为本，推动经济社会的全面协调可持续发展；四要坚持胡锦涛总书记提出的“三个至上”：党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。

（一）应当统筹兼顾行政法学基础理论研究与具体制度研究。

要在继续深化基础理论与具体制度研究的同时，更加注重理论联系实际，更加注重基础理论研究与具体制度设计之间的关系，面向实际，强化问题意识，重视实证研究，一方面要发挥基础理论的导向作用，另一方面要通过具体制度及其实践研究来检验、丰富和发展基础理论。

（二）应当统筹兼顾深化现有研究领域与拓展新视野。

行政法学研究领域并非一成不变的，要伴随着经济社会发展、民主政治进步、法学研究范式转换等而不断发生变化。一方面，我们要继续深化现有研究课题，更加深入地探讨如何全面推进依法行政、建设法治政府、阳光政府、责任政府、效能政府等；另一方面，我们又要回应经济社会科学发展、建设小康社会与和谐社会的现实需要，不断拓展研究视野，着力研究如何全面提高政府履行经济调节、市场监管、特别是社会管理与公共服务的能力，关注权力社会化和公私合作机制研究，关注保障民生问题研究，积极探讨建设服务型政府，重视提升政府应对公共危机的能力，等等。

应当统筹兼顾行政立法、执法与法制监督三个理论板块研究。

    就行政立法而言，要更加强调研究立法参与、立法成本一收益分析、后立法评估和法规清理等问题，以提高立法的理性程度，增强立法实效。就行政执法而言，要继续探讨综合执法体制，积极探讨强制性与非强制性相结合的多样化行政执法方式，继续探讨行政程序法典化问题，深化研究如何建立健全行政执法绩效考评机制和行政执法责任制。就法制监督而言，要站在“权为民所用”的高 度，深入研究完善行政权力监督制约机制，确保行政机关严格依法行政；要站在有利于建设和谐社会的高度，积极探索多样化社会纠纷化解机制，并加强协调，提高纠纷化解能力，既要维护公民的合法权益，又要保障行政机关依法行使职权；要在加强外部监督的同时，重视发挥共同体的共律和个体的自律作用，推动多方有机结合，实现全过程的公共治理。同时，行政法治建设是一个有机整体，我们要遵循社会主义核心价值体系，统筹公共利益与个人利益，坚持以人为本；统筹国家意志与个人要求，实现行政法权力／权利配置的结构性均衡；统筹代际关系，实现可持续性发展。

此外，行政法学研究还应当进一步开阔视野，统筹兼顾解决中国问题与借鉴国际经验，努力实现行政法治建设一般规律与中国国情的创造性结合，构建中国特色行政法学制度体系和理论体系，建设中国特色法治政府。

四、行政法制观念的进一步更新

行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性。尽管一个社会的行政法制观点具有相对的稳定性，但它不可能一成不变，当行政法制观念改变了，具体的行政法律制度也将由于失却社会正当性而迟早被新制度所取代。我国行政法制观念的进一步更新主要表现在两个方面：

（一）法治观念

改革开放以来，我国已发生了两种根本性的观念转变，一是从计划经济向市场经济的“经济观念”的转变，二是从人治到法治的“治国观念”的转变。实施依法治国方略，对于政府与普通老百姓而言，都是一件新事物，这就必然需要进行一系列的行政法制观念更新：对于国家机关工作人员而言，应该树立行政法治观念，依法办事，并在推行法治活动中发挥主导和表率作用。对于公民、法人和其他组织而言，一要强化守法意识，不做违法的事；二要树立参与意识，积极依法参与立法、执法；三要具有权利意识，通过相关的行政程序，行政复议与行政诉讼等法定救济途径维护自己的正当权益。

（二）平等观念

行政法曾经被视为一种不平等的法。这种观念在传统行政法制建设中占据主导地位。随着世界各国民主政治建设的发展，这种观念受到越来越多的挑战。我国宪法规定：“法律面前人人平等。”笔者认为，宪法中的“人”，不仅指自然人，还应当包括经济主体和行政机关，行政机关和管理相对方同样应当遵循平等原则。传统行政法学认为，在行政领域的法律关系中，行政机关处于管理者的地位，公民处于被管理者的地位，两者关系不可能平等，这是对行政法律关系的一种误解。笔者认为，从强制性的行政实体法律关系上看，行政机关居于管理者地位、处于优势，公民居于被管理者地位、处于弱势；但这只能说明行政机关与公民在强制性的实体权利义务关系中，双方权利义务关系的不对等，并非意味着双方在整体法律地位上的不平等。

五、行政法价值取向更趋合理

行政法价值取向的合理性具有历史性与地域性，不存在绝对的合理性。现代行政法价值取向中的秩序、公平与自由之间的关系会日益趋向和谐、合理，这是现代行政法制发展的一个基本趋势。

（一）公平与效率

行政法内的公平，其核心内容是指公民、法人和其他组织应受到平等对待。公平往往是与竞争机会均等连在一起的，市场经济离不开公平竞争，这就决定了现代行政法必然要具有维护公平的法律价值。由于行政法所确认的权利义务结构在实质上就是对社会资源进行配置、对社会利益进行分配与再分配。因此，行政法是否有助于实现社会公平，就成为一个敏感而重要的问题。笔者认为，行政法的公平价值，既是指执法公正与司法公正，更是指立法过程中的平等对待。

（二）自由

自由是现代行政法的重要价值。当然，这种“自由”是指公民的自由，而非行政机关的自由；是指行政法范围内的自由，而非没有边际、为所欲为的自由。也就是说，行政法的自由价值是指公民、法人和其他组织的合法行为不受任何组织与个人的非法干涉，能够在法定范围内自主决策、自由行动。自由的价值之所以在现代行政法中越来越被重视，主要是市场经济与民主政治进一步发展的需要。由于经济自由与政治民主从来都是形影不离的，这就要求现代行政法不仅要将行政管理相对方从传统行政法的束缚中解放出来，做一个能够自主决策的主体，而且还要求行政机关能够积极依法行政，充分保障公民自由的全面实现。

六、行政法权利结构趋向平衡 

如何调整公民权利与行政权力之间的关系，这是行政法制建设的主要内容。在现代社会，从总体上看，行政法主体的法律地位应趋于平等，行政主体的行政权与相对方权利应该趋于平衡，双方的利益呈现均衡化。行政法的这种权利结构性的变化，顺应了现代民主政治与市场经济的客观需要，也符合宪法要求，它是现代行政法制的重要发展趋势之一。 

改革开放前，我国在城市通过单位体制、在农村通过人民公社体制对社会行使非常强大和集中的控制权，政府统揽一切，干预经济社会的各个领域，个人与社会则丧失了独立性和自主性。在立法上，一方面，当时众多的行政法规和规章将行政职权规定得非常广泛，法律规范模糊，留下很大的任意解释空间，容易导致行政机关随意扩大权力范围；另一方面，对公民权利或者不加规定，或者作简略规定，且缺乏实现这些权利的程序规定以及在这些权利受到侵犯时予以救济的规定。

改革开放后，尤其是随着社会主义市场经济目标模式的提出，与市场经济体制逐步建立和发展相适应，我国的政府职能发生了较大转变，权利（力）结构得到逐步调整，日益重视公民权利在行政法律规范体系中的地位。主要表现在以下几个方面：第一，公民权利性规范在法律规范体系中逐步增加，正在改变重权力轻权利、重实体轻程序状况。第二，调整非强制性行政行为的行政法律规范越来越多，有权机关逐渐意识到非强制性行政管理手段对于实现行政管理目标的重要性。第三，作为行政机关义务性规范的行政程序规范大量增加，公民的程序性权利受到重视。第四，立法中增加了较多的公民福利性权利规范，减少了公民的义务性规范。第五，对行政管理权限作了比较明确的界定，将一部分行政权还给市场主体，将一部分行政权移交给中介组织与社区以及其他社会组织，同时提升这些社会组织的法律地位，强调他们的“治理”作用。第六，在绝大多数的立法中，增加了公民寻求行政或司法救济的法律规范。

七、行政管理方式趋向多样化

在计划经济时代，行政管理基本上采用“命令—服从”模式，这显然与市场经济的要求不相适应，市场经济要求一个多元的、立体的、兼用强制性与非强制性行政行为的行政管理模式与之匹配。在现代行政法中，强制性行政很可能因相对方的有形或无形抵制而有损行政功效。事实上，行政机关并不总是需要运用强制性行政来强制实现行政管理目标，它完全可以运用一些权力色彩较淡的非强制性行政管理方式，通过促成相对方的自愿参与来实现行政管理目标。由于非强制性行政有助于改善行政机关与相对方之间的关系，有助于公民参与行政管理，调动其遵守法律的积极性和主动性，因此，非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。

我们强调现代行政法制建设中非强制性行政方式的重要性，并非意味着强制性行政变得无足轻重，由于行政管理相对方在客观上具有滥用权利和自由的可能，行政主体仍要依法保留必要的强制性行政以维护行政法律秩序。不过，现代行政法中的强制性行政与传统行政法的“命令—服从”模式之间已不能等同而论，这既表现为行政主体只能依法实施强制性行政——“法未规定不可为”；也表现为强制性行政应该遵循法定行政程序，不得违背正当法律程序原则；还表现为强制性行政应该接受行政复议、司法审查以及其他的法律监督，以保护行政管理相对方的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。

八、行政法机制更趋完善

行政法的制度体系大致包括两大类，一类是旨在调整行政主体与相对方之间的行政关系的法律制度，即“管理法”；另一类是旨在调整监督行政主体与行政机关之间监督行政关系的法律制度，即“控权法”。 “管理法”与“控权法”都只具有制约机制与制约功能，都只强调对一方主体进行片面控制，而缺乏激励机制以激励行政主体与行政管理相对方。制约机制与激励机制具有相对的独立性，但是，不可能将二者断然分开，制约机制与激励机制在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。

一方面，我们应看到行政机关与相对方之间存在对立性、行政权力和公民权利具有冲突性、公共利益与个人利益有不一致性，因此现代行政法制必须建立制约机制，通过限制行政权作用的范围和程序、建立监督体制来制约行政权；通过对相对方行政违法行为进行制裁来制约相对方对自己权利的滥用。

另一方面，行政机关与相对方之间存在着合作性、行政权与公民权利具有统一性、公共利益与个人利益具有一致性，因此要建立激励机制，鼓励行政机关工作人员发挥创造性，积极寻求最佳的管理方式以实现行政目的，在法定职权范围内积极行政、为社会提供最好的行政服务；鼓励市场主体竞争、合作、创造社会财富，并且充分发掘自身潜力，依照法定程序积极参与行政，推动行政民主化进程。这两种机制应当相辅相成、协调运作。

九、权利救济方式趋于多样化

如何为合法权益受到行政行为侵害的行政管理相对方提供完善的、具有实效的权利救济，就成为现代行政法制建设的一项重要任务。我国自从1989年制定《行政诉讼法》以来，在权利救济制度的建设方面取得了较大进步。行政诉讼、行政复议、行政赔偿、信访等权利救济方式逐步完善，这就为因合法权益受到违法或不当行政行为侵犯的行政管理相对方提供了比较充分的救济途径。

我国行政法上的权利救济制度仍然面临着重大的挑战：一是随着市场经济的发展，公民的权利意识日益提高，行政侵权行为时有发生，这就导致了广大人民群众对国家提供更加完善的权利救济的要求愈益强烈；二是我国已加入WTO，WTO旨在实现国际贸易自由化，消除各国政府设置的贸易壁垒，由于WTO规则的绝大部分规则是针对政府行为的，而司法审查则是保证WTO规则得以实施的重要保障，WTO在权利救济方面提出了很高的要求，我国现有的权利救济制度与之相比尚存有一段差距；三是我国政府已经分别于1997年10月和1998年10月，签署了《经济、社会与文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利公约》，由于这两个国际公约在权利救济和保障方面也有比较高的要求，这就要求我国行政法制应提供更加充分有效的权利救济。行政机关依法行政中的“法”，不仅包括国家的成文法，还包括作为法律价值载体的法律原则，倘若行政行为违反了这些原则，也同样属于违法行政，法院可以依法撤销这种行政行为。

我国目前对行政行为的权利救济主要包括信访、行政复议、司法审查、行政赔偿等，未来权利救济制度的发展，除了现有权利救济方式的功能将得到更进一步的发挥之外，一种新的权利救济方式——行政裁判制度有可能在我国得以普遍建立。根据国外的经验，行政裁判机构一般是由国家在普通法院之外建立的具有较强独立性的、专门的化解纠纷机构，它的组成人员主要包括法律专家、技术专家和行政事务方面的专家，其功能在于对行政行为的合法性进行审查，有的裁判机构还同时裁决民事争议。由于行政裁判机构同时具有法律与行业两方面的专业知识，可以更加有效地发挥对行政权的监督和权利补救的功能，程序较为简便，效率较高。

结语

进入新世纪以来，经过相对集中的讨论，行政法学界对于我国传统行政法与行政法学的各种弊端认识得更加清晰，对于行政法与行政法学的未来发展趋势也有了更为准确的把握。在此基础上，笔者提出未来中国行政法学研究的若干着力点，供行政法学同仁参考。

第一，行政法解释论与行政法立法论齐头并进。近二十年来我国行政法学研究的重心在于法律的建构，法学家扮演着“影子立法者”的角色，这种研究取向和角色定位与社会经济政治发展的需要是相一致的，适应了我国全方位的改革对制度转型和制度建设的需要。但正如有学者所正确指出的是，我们的这种立法论还是低层次的，在研究方法上基本限于法条层面的逻辑推演和不甚牢靠的比较法研究，“很少有从实证的角度——例如历史的、社会的、经济的——进行立法研究，更不用说对有关制度设计本身的方法论的关注了”，与行政法政策学的要求还有很大的差距。因此，在这一方向上还有很大的发展空间，尤其是在部门行政法领域更是如此。行政法学者必须拓展自己的知识面，深化对现实行政过程的理解，对国家行政法制的建构做出更大贡献。但另一方面，即使是在法制发达、立法质量相对较高的国家，由于法律文字本身的缺陷而导致的模糊性、因制定主体或时间的差异而导致的法律规范之间的冲突、因人类理性认识能力的固有局限或者社会经济形势快速变迁而导致的立法漏洞等等，均要求法律适用者具有娴熟的法律解释技巧，建构科学合理的法律解释体制。与其他学科相比，法学这门学科的独特性正是在于发展出一套解决法律解释和适用问题的独特技术和理论，从这一角度来看，法学研究者忽视对法律规范的解释和适用的研究又是令人遗憾的。行政法的解释问题，涉及狭义的法律解释、法律漏洞的补充、法律解释权及其配置、法院对行政解释的司法审查等，均需要结合行政法规范的特殊性，作深入研究。行政法释义学作为行政法学的核心内容，是行政法学者的安身立命之所在，也是行政法学与公共行政学、经济学、社会学等等其他学科对话交流之“资本”所系。中国行政法释义学体系的建构，仍应是中国行政法学研究的重点甚至重心所在，这一点不应因“新行政法”的崛起而受到太大的冲击。如何在对大陆法系和英美法系的行政法学概念体系进行比较研究的基础上，结合中国的法制实践，建构一套相对成熟的行政法释义学体系，是行政法学界面临的一个重要课题。

第二，既关注一般行政法（行政法总论），亦关注部门行政法（行政法分论）。在我国行政法学初创时期，学者对于具体行政部门尚保持关注。但自《行政诉讼法》制定颁布后，中国行政法学者的注意力几乎完全集中于一般行政法领域，并且在这一领域取得了很大成绩，为行政法制建设作出了重大贡献，《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等立法充分体现了这一点。但行政法学与行政法学者所能发挥作用的领域决不仅限于一般行政法，部门行政法是更为广阔的空间：政府监管，教育行政，社会保障，国有企业改革与公用事业的民营化等等。当行政法学真正将目光转移到部门行政领域以后，行政法学的面貌必将发生重大变化：

其一，行政法学不再仅处于行政的边缘而是深入其核心，不是仅着眼于行政的形式而是深入行政过程；

其二，行政法学所关注的不仅是控制行政权，而且要通过制度设计保障行政的效率效能，不仅是保障公民权利，而且要推进（真正的）公共利益与福祉，通过机制设计提高行政的效能、效率，并协调相互冲突的利益；

其三，部门行政领域问题的研究涉及经济学、政治学、公共行政、社会学，行政法学者必须能够整合其他学科的学术资源。

第三，既重视借鉴外国行政法的经验，又注意有更加明确的中国问题意识。

一方面，在全球化的今天，外国行政法的经验对中国行政法制度的完善和行政法学理论水准的提升，仍具有极重要的借鉴意义。但我国目前的外国行政法研究中还存在着诸多的缺陷，对国外制度和学理的了解往往不成系统，只见树木不见森林；只知现状，不知历史，未能动态把握制度变迁的过程；只知英美法德日，不知北欧、东欧、印度、南美等。

另一方面，我国既处在城市化和工业化的快速推进期，又面临着全球化、信息化和后工业化等新的挑战，同时还要处理从传统的全能政府向有限政府的转型问题，前现代、现代与后现代的问题叠加，所处阶段的特殊性和所面临问题的复杂性，都要求不能对任一域外制度或理论马首是瞻。我们在设计行政法制的改革方案时，必须审慎面对中国的本土国情和问题。中国也亟待建立能够有效解释中国行政法制现象、回应中国行政法制需求的行政法学理论。

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