论我国行政行为说明理由制度及其完善_开题报告

    说明理由制度是行政程序法的重要制度，是行政公开原则的体现。随着我国行政程序理念不断深入人心，说明理由制度在我国经历了一个从无到有，从粗到细的过程。但是我国存在着“重实体，轻程序”的法律传统，对于行政说明理由制度而言，我国仅在个别领域中对该项制度做了一种宣示性的要求，未涉及进一步的具体制度设计。因此，学者们正在为建立真正符合现代程序要求的说明理由制度铺垫理论上的基础。笔者查阅了章剑生教授所著的《行政行为说明理由判解》与《行政程序法基础理论》，以及期刊上发表的十余篇关于行政行为说明理由制度的优秀范文，对行政行为说明理由制度做了充分的了解，现基于笔者查阅的相关文献，就近年来学界关于行政说明理由制度的研究综述如下：

    (一)、行政说明理由制度概念的几种理解

    行政行为说明理由制度在我国仍处于一种学术讨论阶段，学者从不同的角度揭示了行政说明理由制度的基本内涵。一部分学者认为，说明理由的事项是“不利行为”，对于授益性行政行为则不需要说明理由。另一部分学者认为，说明理由的对象只限于具体行政行为，而排除抽象行政行为。还有一部分学者认为，行政主体的行为只要影响到相对人的权益时都应说明理由。支持此观点的学者李平在其硕士学位范文《行政行为说明理由研究》中，认为行政行为说明理由是指除法律明确规定不需说明理由的以外，行政主体作出的一切影响到行政相对人的权利和义务的行为，都要说明行为所根据的事实因素、法律因素、公益政策等以及进行的逻辑推理过程和结论。由此可见，学者们对说明理由的概念有不同的理解，有的学者认为只有做出对相对人不利的行政行为时才要求说明理由，有的学者认为只有具体行政行为才需要向相对人说明理由，还有的认为凡行政行为都应当说明理由。

    (二)、说明理由制度的内容和范围

    关于说明理由的内容，学者们的说法也不尽相同，有的认为需要说明的理由包括事实依据、法律依据和政策公益等因素，而有的学者则只概括了事实和法律依据。王立勇在《论正当程序中的说明理由制度》中阐述，说明理由的内容必须要在事实和法律上说服利害关系人和公众，并反映当事人主张的回应，体现其与决定内容内在的有机联系。其讲说明理由的内容概括为基本事实、法律依据、材料考虑和推理过程三个方面。蔺耀昌在《行政行为说明理由制度比较研究》中指出，行政行为的做出都应当有明确的事实依据和法律依据。这样才能增强法律的教示功能，增强行政行为的公信力。章剑生教授将说明理由的内容概括为合理性理由和正当性理由两方面，其在《行政行为说明理由判解》一书中，以我国判例为基础，分别对行政行为合法性、合理性理由的事实依据和法律依据进行了论证说明。李平认为，说明理由的内容有量和质两方面的要求。量的要求是指对每一行政行为说明理由的内容有哪些，即哪些事实、法律、法规以及相关的证据收集、采纳等都要做出说明；质的要求即善良人的理性考虑。

    行政行为说明理由的范围主要是指行政主体作出的行政行为都要说明理由，还是有所侧重，有些说明理由，有些则不说明理由。如刘娴静在《行政决定说明理由制度比较研究》中阐述了各国对范围规定的方法。主要有列举法、概括法排除法;得出说明理由的范围可以从其意义、目的和功能出发来考虑;在考虑公正的同时应当注重效率。李春燕在《行政行为说明理由制度的构建》中，将各国说明理由的范围进行了比较研究，指出说明理由范围的大小与一国对公正和效率的侧重程度有关。认为我国现阶段应将行政公正作为主要价值取向，扩大该制度的适用范围。此外，在对该制度的适用范围做出原则性划分后，又对说明理由争议较大的几种行政行为进行了探讨。郑春燕在《论行政行为补充说明理由》中指出，现阶段我国应将行政公正作为说明理由制度的主要价值取向，扩大该制度的适用范围。用排除法将法律规定的保密事项和紧急行为作为该制度的例外。

    朱元杰在《行政行为说明理由制度研究》中列举了6项不需要说明理由的情况：（1）行政行为对相对人的权益没有造成实质性影响的；（2）行政相对人或有利害关系的人已经知道或可以知道做出该行政行为的理由的；（3）大量做出的同类行政行为或以自动机器做出据实际情况不需要说明理由的；（4）一般处分经公告或刊登于政府公报或报纸的；（5）因紧急而为的行政行为可免除行政机关初次明理由的义务；（6）其它法律法规规定的不需要说明理由的情况而不能说明理由的情形和有关专门知识、试、检定或鉴定的程序依法可不说明理由。

    由上可见，目前对于行政说明理由制度的内容在本质上已达成共识，即正义和效率的兼顾，且以公正为先。但在说明理由制度的例外情况上还存在一定分歧。

    (三)、说明理由制度的瑕疵与违法后果

    1德国的形式瑕疵和实质瑕疵说

    一般认为，不说明决定的理由属于“形式上的违法”，就其所生的法律效果而言，由于此种违法一般不至于达到重大明显的地步，所以原则上构成可撤销的原因。但如果法律中明确的规定理由说明是行政决定的要件时，或者行政决定的内容严重侵犯到人民的权利，以至于如果欠缺理由的说明，根本无法要求人民接受，则可能构成无效。

    2日本的无效说和撤销说

    日本学者认为要求说明理由的目的，在于保障行政决定内容的合法，理由说明是行政程序的一个环节。因此欠缺理由说明的行政决定无效。但是，这种观点在后来受到了一些学者的质疑。他们认为，从说明理由为程序法理的观点来看，根据理由记载瑕疵而做出撤销判决，完全不须顾虑对决定实体内容所影响的程度，仅根据有程序瑕疵，即认为可以单独构成撤销原因。而对于未说明理由的行政决定的效力，依日本判例向来都认为构成撤销的原因。

    3说明理由的补正

    对于是否可以经过补正恢复行政行为法律效力的问题上，德国和日本态度截然不同。德国从保证行政效率最大化的角度出发，以法律的形式肯定了补正的合法有效。而日本大多数的学者认为，当行政决定有说明理由的瑕疵时，即使在对该决定声明不服的裁决上，表示了适当的理由，该瑕疵仍然是无法治愈的。

    4我国学者的观点

    章剑生在其所著《行政行为说明理由判解》中将说明理由瑕疵分为没有说明理由、说明理由错误以及说明理由欠缺三种情况，并分别作了详细的阐述。章剑生教授认为，除法律规定的例外情况，没有说明理由是不合法的行为，应认定无效。说明理由错误在实质上属于没有说明理由，也应当认定为无效的行政行为。而说明理由欠缺可以通过补正来恢复该行为的效力。李春燕在《行政行为说明理由制度的构建》一文中维护相对人的合法权益角度出发，认为对说明理由瑕疵而构成撤销与违法的行政行为应区别对待；在撤销违法行为对相对人造成损失的情况下还应当采取措施恢复原状或者承担赔偿责任。

    我认为，无论是德国还是日本或是中国，虽然在行政行为瑕疵和补正上存在一定差异，但都是从各国自身行政现状出发，其目的都是要通过行政行为说明理由制度加强行政行为的透明度与合法性。

    (四)、行政行为说明理由制度的完善

    针对我国行政行为说明理由制度的现状和存在的问题，学者们提出了自己的观点，以弥补该制度存在的缺陷，现总结如下：朱应平在《澳大利亚行政行为说明理由制度及其对我国的启发》中阐述了澳大利亚的行政行为说明理由制度，并提出我国在构建该制度时可以从立法和司法两个方面进行借鉴。在法律没有明确规定时，法院可以通过审判创造判例，承认行政决定这有义务向当事人说明理由。学者汪栋在《简论行政行为说明理由制度》一文中详细对说明理由的适用范围、构成要件以及内容及其规则三个方面论述了如何完善说明理由制度。在说明理由的范围上，要保证行政相对人的合法权益。在说明理由的时限上应当遵循行政行为作出时即要说明理由的规定，确保行政行为的合法与效率。在说明理由的内容上，掌握各种事实加以筛选、推定并加以确认是行政行为做出的前提，逐步提高行政效率。

    综上所述，学者们从一个比较宏观的角度指出了我国行政说明理由制度中存在的一些问题，并且揭示了产生的原因和提出了解决的对策，这是值得我们深思的。另一方面，行政行为可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，正是因为自由裁量行政行为的“自由”，对自由裁量行政行为的程序控制就显得尤为重要，因此说明理由制度是制约行政权的有效手段。然而，目前理论界的探讨大多只集中论述了说明理由的概念、内容、规则和效力问题，而对该制度的运行规律、运行机制、实务操作和责任追究方面却探讨有限。所以，在今后对说明理由制度的研究上，应当更加注重该制度在实践中的运行，以更好的实现行政程序的公正性。

提供证言和记录.这种国政调查权的对象主要限于为了有效、适当地行使国会的权能而进行的必要调查。

二、范文提纲

引言：行政行为说明理由制度的现状

一、行政行为说明理由制度概述

（一）说明理由制度的定义

（二）各国说明理由制度的基础理论

（三）说明理由制度的价值

二、我国行政行为说明理由制度的现状

（一）我国现行法律法规中要求说明理由的制度

（二）说明理由的主要内容

三、我国说明理由制度中存在的缺陷

（一）我国尚未建立统一的行政程序法,对行政行为说明理由的规定不系统

（二）说明理由的具体要求不明确

四、完善我国行政行为说明理由制度的基本思路

（一）制定行政程序法典,对说明理由制度做"统分式"规定

（二）细化说明理由具体要求的规定

五、结语

三、参考文献

【1】应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：中国人民大学出版社，2009 .

【2】章剑生.行政行为说明理由判解[M].武汉：武汉大学出版社，2000.

【3】姜明安.行政程序研究[M].北京：北京大学出版社，2006．

【4】王万华.行政程序法研究[M].北京：中国法制出版社，2000. 

【5】章剑生著：行政程序法基本理论[M]，北京：法律出版社2003年版.

【6】李娴静.行政决定说明理由制度比较研究[J].武汉大学学报，2004（6）.

【7】李春燕：行政说明理由制度的构建[J]，《行政法学研究》1998（3）．

【8】朱应平：澳大利亚行政说明理由制度及其对我国的启发[J] ，行政法学研究，2007（2）．

【9】章剑生：行政行为说明理由[J]，法学研究，1998(3)．

【10】彭修凯：论行政程序说明理由制度[J]，当代法学，2002(6)．

【11】朱元杰：行政行为说明理由制度研究[J]，湘潭大学学报，2006(3)．